VII SA/Wa 130/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 i art. 87 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał J. P. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce przy ul. [...][...] w [...] w terminie do dnia [...] października 1998 r. Od tej decyzji złożył odwołanie J. P. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej oznaczenia terminu rozbiórki, natomiast w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na powyższą decyzję J. P. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] oddalił skargę. Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. J. P. wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. We wniosku podniesiono, iż organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo orzekł rozbiórkę uznając, że budowa została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę, gdyż decyzją z dnia [...] sierpnia 1994 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy w [...] udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Zdaniem J. P., o ile budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym pozwolenie stało się ostateczne, właściwy organ powinien stwierdzić w formie decyzji jego wygaśnięcie, a ponieważ w niniejszej sprawie w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja stwierdzająca wygaśnięcie pozwolenia na budowę z dnia [...] sierpnia 1994 r., w ocenie wnioskodawcy oznacza to brak przesłanek do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006 r. znak [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek J. P., odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzja wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności została zaskarżona przez J. P. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] oddalił skargę na niezgodność z prawem przedmiotowej decyzji. Podniósł, iż zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na ocenę prawną zawartą w wyroku sądu, natomiast obowiązek podporządkowania się przez organ tej ocenie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę organ stwierdził, iż sprawa wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę była przedmiotem postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz była znana Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożył J. P. argumentując, iż uległ zmianie stan prawny w związku z nowelizacją Prawa budowlanego, która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. (a więc przed wydaniem wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny), modyfikującą w sposób zasadniczy treść art. 48 tej ustawy, a tym samym procedury dotyczące likwidacji samowoli budowlanej. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem badanej decyzji w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, dlatego podana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność zmiany przepisów ustawy Prawo budowlane nie może mieć wpływu na niniejsze postępowanie. Organ dodał, że sąd kontrolując decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2002 r. z urzędu badał, czy w sprawie występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., a żadna z tych okoliczności nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Organ ponownie wyjaśnił, iż skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na w/w decyzję, zatem jest ona zgodna z prawem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. P., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący zwrócił uwagę na nieprawidłowe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ budynek został zrealizowany w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, co wyłączało stosowanie tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Tego rodzaju wady i uchybienia w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zaś organ nadzorczy posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, zatem nie jest władny orzec co do istoty sprawy. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, więc niezależnie od podniesionych w niej zarzutów kontroluje, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa. Sąd ten dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem wówczas obowiązującego stanu prawnego. W sytuacji, gdy przy rozpoznaniu skargi sąd dojdzie do przekonania, że badana decyzja nie narusza prawa, skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem braku wad prawnych uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności, bądź jej niezgodności z prawem - istotną treścią takiego wyroku jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie była ona wadliwa w rozumieniu kryteriów kontroli legalności decyzji. Wskazany powyżej wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Po wyroku oddalającym skargę niedopuszczalne byłoby stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ sąd z urzędu winien ustalić, czy w sprawie występują przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne przyczyny nieważności decyzji mogły zostać ujawnione w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w niniejszej sprawie skargę oddalił. Należy podzielić pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] czerwca 1998 r. sygn. akt [...] (LEX nr 43235), iż wyrok sądu oddalający skargę przesądza jednoznacznie o tym, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem niedopuszczalnym byłoby badanie przez organ, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia jej nieważności. Próba stwierdzenia nieważności decyzji badanej już przez sąd stanowiłaby ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu, z tej przyczyny oddalenie skargi zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku (zob. wyrok NSA z dnia [...] kwietnia 2001 r. sygn. akt [...], LEX nr [...]). Organ nadzorczy słusznie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że będąc związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2003 r. sygn. akt [...] i zawartą w nim oceną prawną, nie mógł stwierdzić nieważności kwestionowanej decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zgodnie bowiem z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym przed dniem [...] stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.