II OSK 1170/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Anna Żak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 95/07 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 95/07, po rozpoznaniu skargi J. R., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2006 r., Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] września 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. F. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) -mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w obr. nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wojewódzki wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta Legionowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z późn. zm.), co skutkuje na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniem jej nieważności. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta Legionowa, decyzją z dnia [...] września 1999 r. zezwolił M. i Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) -mieszkalnego na przedmiotowej działce, zaś zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Legionowa o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. ustalono warunki dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego, a nie zakładu produkcyjnego. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] września 1999 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] lipca 1998 r., ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W skardze do Sądu J. R. podniósł, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że pojęcie budynek handlowo-usługowo-mieszkalny jest tożsame z pojęciem budynek handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza)- mieszkalny stwierdzając bezpodstawnie, że decyzja Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] września 1999 r. jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] lipca 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że punktem wyjścia w niniejszej sprawie jest decyzja Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] lipca 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego (trzech segmentów) - nadbudowa pomieszczeń mieszkalnych i dobudowa klatek schodowych oraz zaplecza budynku oraz urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem na działkach oznaczonych nr ewid. [...],[...],[...] w obr. ew. nr [...] przy ul. [...] w L.. Przedmiotowa rozbudowa dotyczy już istniejącego budynku handlowo-usługowego. Zarówno sporna decyzja, jak również zatwierdzony nią projekt nie przewiduje realizacji pomieszczeń o charakterze produkcyjnym, a jedynie pomieszczenia o charakterze magazynowym i biurowym. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] września 1999 r. zezwala M. i Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) –mieszkalnego, wprowadzając nowe dodatkowe określenie przeznaczenia budynku tj. produkcję cukierniczą. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę, że zarówno warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego jak i wcześniejsze decyzje zezwalające na budowę budynku handlowo- mieszkalnego nie przewidywały przeznaczenia budynku na cele produkcyjne wprowadzenie do decyzji o pozwoleniu na rozbudowę określenia "produkcja cukiernicza" może być przez inwestora traktowane jako przyzwolenie na zmianę przeznaczenia budynku. Fakt, że przedmiotowa rozbudowa dotyczy istniejącego budynku handlowo-usługowego, w pomieszczeniu, którego prowadzona jest produkcja cukiernicza nie upoważnia organu architektoniczo-budowlanego do zmiany lub rozszerzenia pierwotnego przeznaczenia obiektu budowlanego. W tej sytuacji przedwczesne jest twierdzenie organu II instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest w pełni zgodna z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Słusznie organ I instancji wskazał, że terminy usługa i produkcja nie są terminami tożsamymi, dlatego na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. organ II instancji winien wyjaśnić czy rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykracza, przynajmniej w części dotyczącej określenia przeznaczenia budynku, poza dyspozycje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. D. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, to jest przesłance wynikającej z przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jej zdaniem Sąd I instancji obraził zaskarżonym wyrokiem przepisy art. 134, 141 § 4 oraz przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 7 i 77 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku, z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał, jaki przepis prawa decyzja Prezydenta Legionowa z dnia [...] września 1999 r. miałaby naruszać i to w sposób rażący. Sąd nakazał tylko organowi odwoławczemu rozważyć zgodność zezwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem skoro tak podstawowa kwestia w postępowaniu nieważnościowym została pominięta, to zaskarżony wyrok narusza także przepis art. 134 i 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznał istoty sprawy. Twierdzenie Sądu, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął kwestię zgodności zezwolenia na budowę z warunkami zabudowy i zagospodarowania jest błędne i świadczy o pominięciu istotnych elementów uchylonej decyzji. W istocie bowiem Sąd nakazuje organowi II instancji ponowne rozważenie kwestii, którą już raz starannie rozważył. Sąd nie jest zadowolony z wniosków, które wyciągnął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z materiału dowodowego zebranego w sprawie. Sąd usiłuje bezprawnie wprowadzić do relacji pomiędzy nim, a organem administracji pojęcie swobodnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego. Niczym bowiem innym niż zakwestionowaniem oceny zebranych w sprawie dowodów nie jest zobowiązanie do rozpatrzenia tej samej kwestii po raz wtóry. Działanie Sądu łamie zasadę zawartą w art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ administracji ma dążyć do dotarcia prawdy obiektywnej oraz wszechstronnie rozpatrzyć cały zebrany materiał dowodowy. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, stwierdził zgodność zezwolenia na budowę z wydanymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu także w aspekcie prowadzonej w dotychczas istniejącej części budynku produkcji cukierniczej. Uczynił tak dlatego, iż w nowych pomieszczeniach produkcja cukiernicza nie ma być prowadzona. Tak więc zdaniem organu skoro produkcja cukiernicza jest prowadzona w istniejących pomieszczeniach, których nie dotyczy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu obejmująca jedynie nowe pomieszczenia, to pomiędzy tymi decyzjami nie ma sprzeczności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy p.p.s.a. takiej skardze. Nie może ulegać wątpliwości, iż podnoszone w ramach określonych w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzuty muszą być skierowane przeciwko wyrokowi Sądu I instancji. Co do zasady więc naruszenie przepisów postępowania powinno odnosić się do przepisów p.p.s.a. stosowanych przez Sąd. Dodać jednak trzeba, że w orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). W rozpoznawanej sprawie w sposób oczywisty jednak, nie zarzucono Sądowi I instancji błędnej oceny postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy administracji. Postawione zarzuty naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., skierowano wprost w stosunku do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Tymczasem Sąd nie stosuje bezpośrednio tych przepisów. Podniesione wady uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie przestawionych zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. Przedmiotem analizy Sądu I instancji była kwestia zgodności decyzji Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] września 1999 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i Z. F. pozwolenia na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) -mieszkalnego na działce położonej przy ul. [...] w L. z decyzją Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] lipca 1998 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji i co wynika również z akt sprawy zachodzi uzasadniona wątpliwość czy powyższe decyzje są ze sobą zgodnie, gdyż decyzja z dnia [...] lipca 1998 r. ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku handlowo-mieszkalnego (trzech segmentów) - nadbudowa pomieszczeń mieszkalnych i dobudowa klatek schodowych oraz zaplecza budynku oraz urządzeń budowlanych związanych z tym obiektem, gdy decyzja z dnia [...] września 1999 r. zezwala M. i Z. F. na rozbudowę i modernizację budynku handlowo-usługowo (produkcja cukiernicza) wprowadzając nowe dodatkowe określenie przeznaczenia budynku tj. produkcję cukierniczą. Trafnie więc Sąd wskazał, że organ II instancji winien wyjaśnić czy rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykracza, przynajmniej w części dotyczącej określenia przeznaczenia budynku, poza dyspozycje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 1998 r. Przy czym wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd nie stwierdził wcale, że organ pominął kwestię zgodności pozwolenia na budowę z wydanymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz wskazał, że kwestia ta powinna zostać jeszcze raz wyjaśniona w szczególności w kontekście wprowadzenia w pozwoleniu na budowę dodatkowego określenia przeznaczenia budynku tj. produkcję cukierniczą. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 134, 141 § 4 p.p.s.a. oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa, który miałaby naruszać decyzja Prezydenta Miasta Legionowa z dnia [...] września 1999 r. pozwalająca na budowę. Należy w związku z tym stwierdzić, iż istotnie Sąd nie powołał przepisu prawa, który miałby zostać naruszony przez organ wydający pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednakże, że Sąd upatruje tego naruszenia w braku zgodności wydanego pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie może być zatem wątpliwości, że chodzi w sprawie niniejszej o naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Co prawda Sąd I instancji nie wskazał wyraźnie tego przepisu jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy a zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Zarzuty naruszenia wskazanych wyżej przepisów p.p.s.a. i k.p.a. okazały się zatem nieskuteczne. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.