II GSK 216/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 365/07 w sprawie ze skargi G. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 365/07, wydanym w sprawie ze skargi G. W., zwanego dalej "skarżącym", na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego: Pismem z dnia [...] maja 2006 r. skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uzasadniając to względami zdrowotnymi, koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oraz trudną sytuacją materialną. Decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącego. Jako podstawę prawną wskazano art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 3, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej "ustawą", a także § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego "rozporządzeniem". Stosownie do przepisu art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4 (ust. 1). Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W świetle art. 28 ust. 3 ustawy całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości nie podlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie (pkt 1); sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze (pkt 2); nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy Ordynacja podatkowa (pkt 3); nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4), wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a); naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5); jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6). Zgodnie z art. 28 ust. 3a powołanej ustawy należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, zaś w myśl ust. 3b minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 32 cytowanej ustawy do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1); poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności (pkt 2); przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3). Według dokonanych ustaleń wnioskowane przez skarżącego umorzenie obejmowało nieuiszczone należności z tytułu składek: na ubezpieczenia społeczne za okres od listopada 2000 r. do maja 2005 r. w kwocie 19.101,91 zł; na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2000 r. do maja 2005 r. w łącznej kwocie 4.903,54 zł; na Fundusz Pracy za okres od stycznia 2001 r. do maja 2005 r. w łącznej kwocie 1.427,66 zł; kosztów upomnienia w kwocie 323,20 zł. Według stanowiska Prezesa ZUS wskazane przez wnioskodawcę okoliczności - przede wszystkim trudna sytuacja finansowa - nie są wystarczające do wydania pozytywnej decyzji w kwestii umorzenia zaległości. Zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazuje na istnienie przesłanek umożliwiających umorzenie w oparciu o przepisy art. 28 ustawy, a w szczególności, aby opłacenie składek w dłuższym okresie czasu pozbawiało skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zadłużenie wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, lecz było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej. Jak zauważył organ, trudności związane z uzyskiwaniem dochodu z prowadzonej działalności nie są równoznaczne z niemożnością uregulowania zaległych zobowiązań publicznoprawnych i nie mogą automatycznie stanowić podstawy do ich umorzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. Jak podkreślił nie wszystkie wskazane przez skarżącego wyjaśnienia znalazły pokrycie w zgromadzonym materiale dowodowym. W związku z tym wezwano skarżącego do okazania dokumentacji potwierdzającej posiadane zobowiązania i wierzytelności, sprzedaż samochodów marki V. i V. T., kwotę kosztów utrzymania. Do dnia wydania decyzji wezwanie to pozostało bez odpowiedzi (wysyłana na wskazany adres korespondencja powracała z adnotacją "nie podjęto w terminie" również wtedy, gdy skarżący został poinformowany telefonicznie o wysłaniu pism). Ponadto, w ocenie ostatecznej decyzji, istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, iż złożony w trakcie postępowania dokument - zeznanie podatkowe za 2005 r., w którym przychód wyniósł "0", nie znalazł odzwierciedlenia w informacji uzyskanej przez organ z Urzędu Skarbowego. Stwierdzono brak zeznania podatkowego skarżącego za 2005 r. Analizując treść zeznań podatkowych skarżącego za lata 2000-2004 organ stwierdził, że skarżący był w stanie w tym okresie regulować składki z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Według Prezesa ZUS zadłużenie skarżącego wobec ZUS nie powstało na skutek nadzwyczajnych zdarzeń losowych, a było wynikiem systematycznego nieopłacenia składek pomimo, iż skarżący dysponował środkami pozwalającymi na ich uregulowanie. Jak zauważył Prezes ZUS w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, gdyż skarżący posiada majątek, który pozwoliłby na skuteczne przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący podniósł, że od około półtora roku posiada orzeczenie lekarskie o niezdolności do pracy, jednak nie otrzymuje świadczeń rentowych z powodu zaległości w składkach. Z uwagi na stan zdrowia nie jest w stanie podjąć żadnej pracy i dlatego jest na wyłącznym utrzymaniu swych córek. W ocenie skarżącego jego sytuacja materialna w pełni uzasadnia umorzenie przez ZUS jego należności z tytułu składek. Natomiast jedynym majątkiem jaki posiada jest własnościowe mieszkanie o powierzchni 72 m2 w zdewastowanej kamienicy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę. Jak wskazał Sąd I instancji, powołując się na przepisy art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Przepis ust. 3 powołanego artykułu stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możność umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Natomiast, jak to podkreślił Sąd I instancji, przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 omawianej ustawy, organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Taka sytuacja, zdaniem Sądu I instancji, ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie zaistniał bowiem żaden z przypadków uzasadniających uznanie o całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego. Toteż, w ocenie Sądu I instancji, Prezes ZUS prawidłowo wskazał, że wobec skarżącego nie została spełniona przesłanka określona w art. 28 ust. 2 ustawy z uwagi na posiadanie przez skarżącego majątku, do którego można skierować skuteczne postępowanie egzekucyjne. Ponadto, jak podniósł Sąd I instancji, w przepisie art. 28 ust. 3a ustawy przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności, w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, określone zostały w § 3 cytowanego rozporządzenia. W przypadku decyzji podejmowanej na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu akcentując, że organ słusznie stwierdził, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego niepłacenia składek, a ponadto z własnej winy skarżący nie brał czynnego udziału w postępowaniu, a także pomimo wielokrotnych wezwań organu nie udokumentował istnienia zobowiązań i wierzytelności, na które powoływał się w swoich zeznaniach. Zdaniem Sądu I instancji nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone granice uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji, w której wnosi się o jego uchylenie w całości, wskazano podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 ustawy przez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie wystąpiła w stosunku do skarżącego całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 5 tej ustawy i że w związku z tym brak było przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji o umorzeniu należności z tytułu spornych składek; naruszeniu prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia, poprzez niewłaściwą jego wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie wystąpiły w sprawie okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek. Pomimo powołania się na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano przepisu postępowania, który naruszył Sąd I instancji. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 28 ust. 3 ustawy, skarga wskazuje na pismo Komornika Sądowego Rewiru [...] przy Sądzie Rejonowym w M. M. z dnia [...] sierpnia 2006 r., wywodząc, iż w świetle tego pisma zachodzi całkowita nieściągalność od skarżącego omawianych składek. Natomiast uzasadniając zarzut naruszenia przepisu § 3 rozporządzenia skarga kasacyjna powołuje się na zawarte w aktach sprawy sprawozdanie z kontroli majątkowej skarżącego z dnia [...] kwietnia 2006 r., potwierdzające niskie dochody skarżącego oraz dokładanie się jego córek do kosztów utrzymania skarżącego. Ponadto, jak zarzuca skarga kasacyjna, nieuzasadnione jest motywowanie odmowy umorzenia składek faktem niesystematycznego ich opłacania przez skarżącego, gdyż przyczyna niepłacenia składek nie ma tutaj znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. W myśl przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenie ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Wprawdzie skarga kasacyjna spełnia wymóg formalny, jednakże jej mankamentem jest wskazanie, iż oparta jest ona również na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), podczas gdy nie wskazano konkretnych przepisów postępowania, które naruszył Sąd I instancji. Ten mankament skargi kasacyjnej nie pozwala na jej rozpoznanie pod kątem naruszenia przepisów postępowania. Skutkiem tego stanu rzeczy jest przyjęcie za miarodajne ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji zarzucanych przepisów art. 28 ust. 3 powołanej ustawy. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jest nietrafny z tego względu, że skarga kasacyjna polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji w przedmiocie prawidłowości dokonanego ustalenia faktycznego co do całkowitej nieściągalności od skarżącego należności z tytułu składek. W gruncie rzeczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie jest zarzutem naruszenia prawa materialnego, lecz zarzutem wskazującym na poczynienie przez Sąd I instancji nieprawidłowego ustalenia faktycznego, co wchodzi w zakres podstawy skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie zaś przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zatem, skoro w następstwie ustalenia przez Sąd I instancji faktu całkowitej nieściągalności od skarżącego należności z tytułu składek nie został przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut podważający to ustalenie, w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wspomniane ustalenie Sądu I instancji jest miarodajne w postępowaniu kasacyjnym. Tym samym niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 28 ust. 3 cytowanej ustawy, których hipoteza odnosi się do sytuacji całkowitej nieściągalności składek, gdyż nie zostało skutecznie podważone przeciwne ustalenie Sądu I instancji. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, stosownie do którego ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym zakresie jest dość skrótowe. Tym niemniej, w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku, powodem oddalenia skargi na rozstrzygnięcie Prezesa ZUS w tym zakresie było podzielenie przez Sąd I instancji stanowiska organu, iż zadłużenie skarżącego powstało w wyniku systematycznego niepłacenia składek, a ponadto z własnej winy nie brał on czynnego udziału w postępowaniu, a także pomimo wielokrotnych wezwań organu nie udokumentował istnienia zobowiązań i wierzytelności, na które powoływał się w swoich zeznaniach. Nie można odmówić trafności zarzutowi skargi kasacyjnej, że nieuzasadnione było uzależnienie przez Sąd I instancji umorzenia należności z tytułu składek od faktu ich systematycznego opłacania. Okoliczność ta nie mieści się bowiem w hipotezie przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Jako przesłankę dla ubiegania się o umorzenie należności z tytułu składek powołany przepis wskazuje niemożność ich zapłaty podyktowaną pozbawieniem zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w sytuacji gdyby miało dojść do zapłaty omawianych należności. Ponadto akcentowanie systematycznego opłacania należności z tytułu składek, jako przesłanki dla ubiegania się o ich umorzenie, nie zasługuje na uwzględnienie z tego jeszcze względu, że wówczas podważana jest potrzeba istnienia powołanego wyżej przepisu. Skoro bowiem dany podmiot systematycznie opłacałby składki to bezprzedmiotowa byłaby procedura ich umarzania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownemu rozpoznania Sądowi I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji rozpozna zasadność skargi pod kątem zgodności z prawem odmowy przez ZUS uwzględnienia wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek w świetle przepisów rozporządzenia.