VI SA/Wa 1864/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, z późn. zm.), art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.), § 1 – 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r. Nr 32, poz. 262, z późn. zm.), załącznika 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwie lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim (Dz. U. Nr 55, poz. 486), oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2005 r., nałożono karę pieniężną w kwocie 3.000 zł na przedsiębiorcę – G. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu [...] grudnia 2005 r. w miejscowości S. na drodze krajowej nr 92 zatrzymano do kontroli drogowej i ważenia zespół pojazdów składający się z pojazdu silnikowego [...] o nr rej. [...] i naczepy [...] o nr rej. [...], kierowanego przez J. M. W wyniku przeprowadzonego ważenia zespołu pojazdów ustalono, ze rzeczywisty nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu ciągnącego wynosił 10,48 tony. W wyniku tego stwierdzono w protokole kontroli przekroczenie dopuszczalnego nacisku o 0,48 tony. W toku wszczętego postępowania administracyjnego, po przeanalizowaniu podstaw prawnych stwierdzonego naruszenia stwierdzono, że dopuszczalny nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu na drodze nr 92 w m. S. wynosił 8 ton. W związku z tym poinformowano stronę, iż istnieje potrzeba zasięgnięcia opinii prawnej Biura Prawnego i Orzecznictwa Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, dotyczącej przebiegu drogi krajowej nr 92 oraz dopuszczalnych nacisków osi na tej drodze. W aktach sprawy przesłanych Sądowi brak jest informacji, czy organ zwrócił się o taką opinię i czy ją uzyskał. W dniu [...] marca 2006 r. wydano postanowienie o zmianie kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia. Strona zakwestionowała dokonaną zmianę kwalifikacji wskazując na brak oznakowania drogi nr 92 znakiem drogowym informującym o zakazie poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku osi ponad 8 ton. Organ uznał jednak, że istnieją podstawy do ustalenia stanu faktycznego, sprowadzającego się do stwierdzenia naruszenia polegającego na przekroczeniu przez przedmiotowy zespół pojazdów nacisków na pojedynczą oś napędową pojazdu ciągnącego ponad dopuszczalną normę o 2,32 tony. Stanowiło to, w ocenie organu, naruszenie wymienione w załączniku nr 2 do ustawy o drogach publicznych, w związku z art. 13g ustawy, tj. lp. 6.7 pkt d (dla pojedynczej osi napędowej pojazdów o nacisku osi powyżej 9,0 t do 9,5 t – 1200 zł) oraz pkt e (za każde rozpoczęte przekroczenie o 0,5 t powyżej 9,5 t dodatkowo: 2 x 900 zł). Na tej podstawie ustalono łączną karę w wysokości 3.000 zł. Ponadto w uzasadnieniu decyzji przytoczono treść odnoszących się do sprawy przepisów prawnych, a w szczególności rozporządzeń wykonawczych do ustawy o drogach publicznych, wydanych na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 41 ust. 2 pkt 4-6 ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczych osi do 10 t (Dz.U. Nr 219, poz. 1861), w którym w załączniku nr 1 pod lp. 69 została wymieniona droga krajowa nr 92, na której na odcinku Września –Słupca – Golina – Konin mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t (Dz.U. Nr 219, poz. 1860), w którym w załączniku pod lp. 2 została wymieniona droga krajowa nr 2, na której na odcinku Granica Państwa – Świecko – Świebodzin – Poznań – Łowicz – Warszawa – Siedlce – Terespol – Granica Państwa mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 11,5 t. Ponadto powołano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 marca 2005 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz.U. Nr 55, poz. 486), wydane z upoważnienia zawartego w art. 5 ust. 3 ustawy o drogach krajowych. Rozporządzenie to określa w załączniku nr 10 przebieg dróg krajowych w województwie wielkopolskim. Z przepisów tego ostatniego rozporządzenia wynika, że droga nr 2 przebiega w granicach Miasta Poznania autostradą, następnie dalej na wschód poprzez gminy Kórnik, Kleszczewo, Środa Wlkp., Dominowo, Nekla, Września. Natomiast droga nr 92 przebiega w województwie wielkopolskim od gminy Miedzichowo, powiat nowotomyski, szamotulski, poznański, m. Poznań, powiat wrzesiński. Wynika stąd, że odcinek drogi nr 92 od gminy Miedzichowo do miejscowości Września nie ma określonych parametrów nacisków. W związku z tym uznano, że ma w tej sytuacji zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy o drogach publicznych, w myśl którego "drogi inne niż określone na podstawie ust. 4 i 5 stanowią sieć dróg, na których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t." Odwołanie od powyższej decyzji złożył przedsiębiorca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Zarzucał wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa wskazując przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 art. 11, art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazywał na nieznajomość przepisów prawa przez kontrolującego oraz brak odniesienia się do przesłanych przez niego wyjaśnień. Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 61 ust. 1 i 11, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, art. 13g ust. 1 oraz art. 40c ust. 1, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, lp. 6 pkt 7 lit d) i e) załącznika do powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania utrzymano zaskarżoną decyzje w całości w mocy. W uzasadnieniu powtórzono najpierw argumentację prawną, opartą o powołane w decyzji organu pierwszej instancji rozporządzenia wykonawcze do ustawy o drogach publicznych, prowadzącą do konkluzji, iż droga krajowa nr 92 w m. S., na której dokonano kontroli drogowej, została zakwalifikowana, na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku na oś pojedynczą do 8 ton. Następnie przytoczono treść art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, zezwalających na przewozy ponadnormatywne tylko pod warunkiem uzyskania zezwolenia, oraz art. 13g ust. 1, art. 40c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych stwierdzające, że za przewóz pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia pobierane są kary pieniężne, których wysokość określona została w załączniku do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do zarzutu braku odpowiedniego oznakowania drogi, z którego wynikała nieświadomość przedsiębiorcy co do tego, jakie pojazdy (z jakim obciążeniem) mogą poruszać się na przedmiotowym odcinku drogi, organ stwierdził, iż "kierowca poruszając się po danej drodze, bez względu na długość odcinka tej drogi, który ma zamiar pokonać, musi przestrzegać ograniczeń, które są dla tej drogi wyznaczone przepisami ustawy o drogach publicznych." Nadto organ stwierdził, iż funkcjonariusze Inspekcji Transportu Drogowego weryfikują stan faktyczny zastany w chwili kontroli drogowej używając urządzeń, które posiadają ważna legalizację. Na podstawie wyników kontroli nakładane są kary w wysokości ustalonej w ustawie o drogach publicznych; inspektorzy transportu drogowego nie posiadają więc swobody w zakresie ustalenia wysokości nakładanej kary pieniężnej. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r. złożył przedsiębiorca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem. Powtórzył argumentację zawartą już w odwołaniu, a dotyczącą wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszeniem przepisów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 2, art. 7, art. 31 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2006 r., którą nałożono karę pieniężną w kwocie 3.000 zł na przedsiębiorcę – G. R. za przejazd po drodze krajowej nr 92 z przekroczeniem dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu na tą drogę. Materialną podstawę nałożenia kary pieniężnej w podanej wyżej wysokości stanowiły ustalenia dokonane podczas kontroli (ważenia) pojazdu, dokonanego na drodze nr 92 w miejscowości S. W aktach sprawy znajdują się trzy protokoły z zatrzymania i kontroli pojazdu, wszystkie noszące tę sama datę, tj. [...] grudnia 2005 r. Protokoły podają natomiast różne godziny kontroli, a zwłaszcza ustalają różne wysokości przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej przedmiotowego zespołu pojazdów na drogę nr 92. Wedle protokołu z godziny 10:14:40 przekroczenie wynosiło 5,59 kN, według protokołu z godziny 10:16:51 przekroczenie wynosiło 4,80 kN, zaś w protokole z godziny 16.53 przekroczenie wynosiło 0,48 tony. Z akt sprawy wynika, iż tylko ten ostatni był sporządzony w dacie kontroli oraz doręczony stronie. Należy zwrócić uwagę na charakter decyzji związanych z przekroczeniem przepisów o transporcie drogowym. Decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny. Są to mianowicie decyzje wydawane w ramach tzw. uznania związanego, nie stwarzającego właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone zarówno w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i innych przepisach krajowych, jest co do zasady oderwana od kwestii winy odpowiedzialnego, a także od zaistnienia szkody bądź stanu zagrożenia nią. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ (wojewódzkiego inspektora transportu drogowego) do wymierzenia kary. W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają więc ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania, jeżeli jest ono prowadzone prawidłowo, strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. W rozpatrywanej sprawie strona wykorzystała swoje uprawnienia protestując jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji przeciwko zmianie kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia, sprowadzającej się w istocie do ustalenia innego dopuszczalnego obciążenia przedmiotowego odcinka drogi nr 92 w miejscowości S. niż stwierdzono to w pierwszym protokole. Strona motywowała swój sprzeciw brakiem właściwego oznakowania drogi nr 92 informującym o zakazie poruszania się pojazdów o dopuszczalnym nacisku osi ponad 8 ton. Kontrola była przeprowadzona w sposób niewłaściwy, a przeprowadzający ją inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego nie byli przygotowani do jej przeprowadzenia. W szczególności nie mieli oni wiedzy o dopuszczalnym obciążeniu przedmiotowego odcinka dogi nr 92 w miejscowości S., w której nastąpiło ważenie pojazdu. Oznacza to, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie miały punktu odniesienia dla przeprowadzenia takiej kontroli, gdyż nie były w stanie stwierdzić wielkości dokonanego przekroczenia – w stosunku do dopuszczalnego obciążenia nacisku pojedynczej osi napędowej przedmiotowego zespołu pojazdów na tym odcinku drogi nr 92. W konsekwencji, w wyniku przeprowadzonej – i w sposób oczywisty nieuprawnionej – weryfikacji wyników kontroli, stwierdzono inne naruszenia, niż stwierdzone w protokole, doręczonym skarżącemu. Główny Inspektor Transportu Drogowego w zaskarżonej decyzji w zasadzie nie odniósł się do przedstawionych wyżej faktów, skupiając uwagę jedynie na prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowego odcinka drogi nr 92 w miejscowości S. jako drogi, na której maksymalny dopuszczalny nacisk osi pojazdu wynosi 8 ton, co w konsekwencji powinno było spowodować – zdaniem tego organu prawidłowo - naliczenie kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W tym świetle nie ulega wątpliwości, że zakres kontroli przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji był w niedopuszczalnym stopniu ograniczony. Oznacza to, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 15, art. 77 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego organ w istocie nie odniósł się do zarzutu strony dotyczącego braku oznakowania tego odcinka drogi, wskazującego na jej dopuszczalne obciążenie. Brak ten miał w sprawie istotne znaczenie, gdyż utrudnił również organom kontroli stwierdzenie wielkości dokonanego naruszenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.