VII SA/Wa 64/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sieci cieplnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. (nr [...]) – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane(t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej sieci cieplnej, wybudowanej w liniach rozgraniczających ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (magistrala sc. [...]) w W., nakazał inwestorowi – [...] Przedsiębiorstwu [...] SA, dokonanie rozbiórki tejże sieci cieplnej, na odcinku obejmującym działki nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] marca 2000r. (nr [...]) Starosta Powiatu [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i pozwolił na realizację wyżej wskazanej inwestycji. W postępowaniu odwoławczym, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2000r. (nr [...]) utrzymał ww. decyzję Starosty [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2003r. (sygn. akt IV SA 1495/02) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r.oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r., podnosząc, że skoro w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę właścicielem działki nr [...], w wyniku zasiedzenia, był S. P., to zgoda gminy na dysponowanie przedmiotową działką na cele budowlane, nie mogła rodzić skutków prawnych wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r ([...])) stwierdził nieważność wyżej wskazanych decyzji z dnia [...] lipca 2000r. oraz z dnia [...] marca 2000r. Wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005r. (sygn. akt VII SA/Wa[...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę inwestora na powyższą decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla W. stwierdził, że przedmiotowa inwestycja rozpoczęta została w trakcie trwania postępowania odwoławczego, zatem w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym organ podjął postępowanie legalizacyjne i postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. ([...]), wydanym w trybie 48 ust. 2 ww. ustawy nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 2, jak również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, że w dniu [...] lipca 2006r. inwestor dostarczył nieaktualną dokumentację z 1998r., organ I instancji nakazał rozbiórkę przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora - [...] Przedsiębiorstwa [...] SA, od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2006r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2006r. ( nr [...]) – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane( t.j. Dz. U. Nr 207 z 2003r. poz. 2016 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przed organem I instancji w trybie art. 48 ww. ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż bezsporne jest w sprawie, że inwestor rozpoczął budowę przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] marca 2000r. Jednak zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 ww. ustawy dotyczy tylko obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast przedmiotowa inwestycja została wybudowana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a w takim przypadku inwestorowi nie można postawić zarzutu, że dopuścił się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48. W ocenie organu wojewódzkiego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od jego wyników zastosować odpowiednio przepisy art. 51 pkt 1-3, zatem w sprawie winno być wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł S. P., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie art. 48 w zw. z art. 28 ustawy Prawo budowlanego poprzez ich niezastosowanie oraz naruszenie art. 51 pkt 1 - 3, które to przepisy zdaniem organu odwoławczego winny mieć zastosowanie, a w konsekwencji błędne uchylenie decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że z taką interpretacją prawa się nie zgadza, i stwierdził, że wydaje się nieuprawnione uznanie, że "wymagane pozwolenie", o którym mowa w art. 48 nie obejmuje "ostatecznego pozwolenia", o którym mowa w art. 28. W ocenie skarżącego organ II instancji pominął, wskazując jako właściwą drogę - art. 51 ww. ustawy, warunek wdrożenia tej procedury przed upływem terminu z art. 50 ust 4, co jest z kolei warunkiem ważności wydanych w tym trybie decyzji, a niemożliwym do spełnienia w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozstrzyganej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, zatem skarga zasługiwała na uwzględnienie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w szczególności protokołu oględzin z dnia [...] czerwca 2006r. inwestor - [...] Przedsiębiorstwo [...] SA - rozpoczął budowę przedmiotowej sieci cieplnej przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych - stwierdził, że samo rozpoczęcie budowy na podstawie nieostatecznej decyzji, nie może być w świetle art. 48 i 28 ustawy Prawo budowlane uznane za objęte hipotezą pierwszego z tych przepisów. W ocenie organu z treści art. 48 wynika, że warunkiem wydania decyzji o której w nim mowa jest brak "wymaganego pozwolenia na budowę", a nie "ostatecznego pozwolenia". Zatem, gdyby ustawodawca zamierzał objąć hipotezą art. 48, także rozpoczęcie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, to w art. 48 dokonałby wyraźnego odesłania do art. 28, a takiego odesłania przepis ten nie zawiera. Skład orzekający w niniejszej sprawie, nie podziela argumentacji prawnej przestawionej w kontrolowanej decyzji oraz stanowiska wyrażonego w powołanych przez organ odwoławczy wyrokach. Wskazać bowiem należy, że przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane formułuje jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego. Zgodnie z jego treścią, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć, jedynie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Powyższa zasada i wyjątki od niej wymienione w dalszych przepisach ww. ustawy, uzasadniają stwierdzenie, że wszelka działalność, która odpowiada definicji robót budowlanych, zawartej w art. 3 pkt 7, może być podjęta tylko po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że decyzja ta musi być ostateczna, czyli taka od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Odwołanie nie służy w administracyjnym toku instancji tylko od decyzji wydanej przez organ odwoławczy bądź od decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli upłynął termin do wniesienia odwołania. Wobec wyraźnego powiązania w art. 28 ust 1 uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, należało uznać za błędne. W ocenie Sądu, zarówno przystąpienie do budowy bez uzyskania w ogóle bez pozwolenia na budowę, jak i przed uzyskaniem przymiotu ostateczności przez decyzję wydaną w I instancji, kwalifikowane jest przez prawo jako działanie w warunkach samowoli budowlanej, bowiem narusza jednoznaczny w swej treści art. 28 ustawy Prawo budowlane (vide wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999r. sygn. akt IV SA 23/97, Lex nr 47828, wyrok WSA z dnia [...] sierpnia 2004r., sygn. akt IV [...], Lex nr 158899). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że inwestor - [...] Przedsiębiorstwo [...] SA – rozpoczynając roboty budowlane przy budowie przedmiotowej sieci cieplnej przed uprawomocnieniem się decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. działał w warunkach samowoli budowlanej określonej w art. 48 ww. ustawy. Z tych wszystkich względów należy uznać, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 §1 pkt 2 kpa w związku z art. 51 ustawy – Prawo budowlane. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu odwoławczego będzie uwzględnienie przytoczonej przez Sąd argumentacji i przeprowadzenie ponownego postępowania, które ma na celu powtórne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.