II SA/Op 15/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Asesor Sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant Referent – stażysta Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi N. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Opola postanowił przyznać zasiłek pielęgnacyjny dla N. B. na okres od 1 maja 2006 r. do 30 czerwca 2006 r. w wysokości 144 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że wnioskodawczyni B. B. spełnia przesłanki określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada, 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie, z którym to przepisem zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, natomiast zgodnie z art. 24 ust. 3a przywołanej ustawy w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności, jeżeli osoba s niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego świadczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak, niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Organ ustalił, że B. B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko N. B. w dniu 29 maja 2006 r., w związku z zaliczeniem przez Sąd Rejonowy w Opolu, wyrokiem z dnia [...] w sprawie o sygn. akt [...], córki N. do osób niepełnosprawnych. Wobec czego świadczenie zostało przyznane od miesiąca złożenia wniosku, czyli od maja 2006 r. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji B. B. podała, że mając 50 lat i będąc jedynym opiekunem córki N. samotnie ja wychowuje, podała schorzenia córki oraz okoliczności świadczące o trudnej sytuacji dochodowej rodziny. Podniosła, iż jest dla niej niezrozumiałe, dlaczego córka otrzymała zasiłek pielęgnacyjny od dnia złożenia wniosku, a nie według wyroku – po dniu 12 sierpnia 2005 r. do 16 roku życia. Zarzuciła, że we wniosku o zasiłek rodzinny w 2005 r. wskazała, że powodem niezłożeni wniosku o zasiłek pielęgnacyjny jest trwająca procedura odwoławcza od orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 9 sierpnia 2005 r. Organ odwoławczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki do nabywania świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992). Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy, świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest na podstawie art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przysługuje on w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji niepełnosprawnemu dziecku, osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz osobie, która ukończyła 75 lat. Wysokość zasiłku wynosi 144 zł. Organ wskazał również, iż stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) postępowanie w sprawie o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wszczyna się na podstawie wniosku o ustalenie zasiłku pielęgnacyjnego, do którego należy załączyć między innymi orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem daty powstania niepełnosprawności, albo orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że B. B. w dniu 29 maja 2005 r. złożyła wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego dla córki N. B. wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, zaliczającym córkę do osób niepełnosprawnych na okres do dnia 6 czerwca 2009 r. W ocenie organu, strona spełnia warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, prawidłowo ustalono również okres, na jaki zasiłek pielęgnacyjny został jej przyznany. Organ zaakcentował, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo świadczeń rodzinnych, w tym zasiłku pielęgnacyjnego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, dodając, że stosownie do art. 24 ust. 2, w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim, stopniu niepełnosprawności, stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak, niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy wywodził, iż z dokumentacji sprawy wynika, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny strona złożyła w dniu 29 maja 2006 r., stąd słusznie organ pierwszej instancji przyznał wnioskowane świadczenie od 1 maja 2006 r. Przyznając jednocześnie, iż z dokumentacji sprawy pośrednio wynika fakt legitymowaniem się N. B. orzeczeniem o niepełnosprawności, to jednak mimo tego nie można zastosować przepisu art. 24 ust. 3a przedmiotowej ustawy, albowiem strona nie wystąpił o kontynuację świadczenia rodzinnego. W ocenie organu odwoławczego, również prawidłowo przez organ pierwszej instancji została ustalona końcowa data przyznania zasiłku pielęgnacyjnego stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy, stanowiącego, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W takim przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony – do dnia 6 czerwca 2009 r., zatem prawo do zasiłku pielęgnacyjnego prawidłowo ustalono do dnia 30 czerwca 2009 r. Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu okoliczności, które spowodowały późniejsze wystąpienie z wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego organ odwoławczy uznał, że pozostają one bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż przywołane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych regulujące terminy przyznania świadczeń w sposób jednoznaczny wskazują, iż świadczenia te są przyznawane od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ II instancji powtórzył, iż strona z takim wnioskiem wystąpiła 29.05.2006 r., stąd słusznie przyznano zasiłek pielęgnacyjny od dnia 1 maja 2006 r., jednocześnie zwracając uwagę na dopisek poczyniony przez B. B. na wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego, informujący o przyczynach nie wystąpienia w tym samym czasie z wnioskiem zasiłek pielęgnacyjny. Oświadczenie o takiej treści nie mogło zostać uznane za wniosek o kontynuację świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wyjaśniając, iż nie złożyła wniosku o przedłużenie zasiłku pielęgnacyjnego, ponieważ organy nie przedstawiły jej stosownego druku takiego wniosku. Jednocześnie podniosła, że uprzedziła organy o skorzystaniu z trybu odwoławczego w postępowaniu o ustalenie stopnia niepełnosprawności córki. Wywodziła, iż zaliczenie córki, przez biegłego sądowego, jako osoby niepełnosprawnej, po dniu 12 sierpnia 2005 r. oznacza zasadnym żądanie zasiłku pielęgnacyjnego już od tej daty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania ww. spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 ww. ustawy. Przedmiotem postępowania jest sprawa przyznania stronie świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Stosownie do treści art. 23 ust. 1 ww ustawy ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następuje na wniosek podmiotów wymienionych w treści powołanego wyżej przepisu prawa. Jednocześnie przepis art. 23 ust. 3 ww. ustawy precyzyjnie wskazuje co powinien zawierać wniosek, o którym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, a przepis art. 23 ust. 4 ustawy określa dokumenty jakie winny być załączone do wniosku. Oznacza to, że ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata nie jest dopuszczalna bez wniosku złożonego przez uprawniony podmiot, zawierającego informacje podane ww. przepisach prawa oraz zaopatrzonego w dokumenty, o których mowa w powołanym wyżej przepisie art. 23 ust. 4 ustawy. Obowiązek sporządzenia wniosku zgodnie z wymogami ustawy oraz obowiązek zgromadzenia i załączenia dokumentów wymaganych przez ustawę spoczywa na osobie uprawnionej do jego złożenia. Oczywiście, w razie jakichkolwiek wątpliwości, organ administracji publicznej realizujący zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, jest zobowiązany do udzielenia wyczerpujących informacji osobie uprawnionej do złożenia wniosku. Przepis art. 24 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wprowadza zasadę, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Z treści powołanego wyżej przepisu prawa wynika jednoznacznie, że decydujące znaczenie dla ustalenia terminu, od którego zostanie ustalone prawo do świadczeń rodzinnych, posiada data wpływu wniosku do właściwego organu realizującego świadczenia rodzinne. Jednakże z odwołania skarżącej, jak również skargi wniesionej przez nią do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wynika, że B. B. otrzymywała wcześniej świadczenie z pomocy społecznej związane z niepełnosprawnością dziecka. Na ten temat poza oświadczeniami skarżącej zawartymi w podaniu z 29 maja 2005 r., odwołaniu i skardze, żadnej wzmianki w materiale dowodowym sprawy nie ma, z tym, że organ odwoławczy przytaczając w uzasadnieniu swojej decyzji oświadczenia zainteresowanej w tym względzie nie kwestionuje ich. Należałoby przyjąć, że skarżąca otrzymywała do września 2005 r. zasiłek pielęgnacyjny. Tym bardziej, że treści orzeczenia o niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Opolu nr [...] wynika, że skarżąca w dniu 27 lipca 2005 r. złożyła wniosek o ustalenia stopnia niepełnosprawności córki N. Natomiast z sentencji wyroku Sądu Rejonowego w Opolu z dnia [...], sygn. akt [...], wynika, że małoletnia córka skarżącej – N. B. – została zaliczona do osób niepełnosprawnych, na dalszy okres po dniu 12 sierpnia 2005 r., do osiągnięcia 16 roku życia. W zaistniałej sytuacji nastąpiłaby kontynuacja świadczenia. Ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 z późn. zm.) dokonano zmiany ustawy o świadczeniach alimentacyjnych m. in. poprzez dodanie art. 24 ust. 3a, który wszedł wżycie z dniem 1 czerwca 2005 r., a więc przed złożeniem przez skarżącą wniosku o ponowne zaliczenie córki do osób niepełnosprawnych. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiącym kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Przepis ten umieszczony w rozdziale 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczącym postępowania w sprawach przyznawania i wypłacania świadczeń rodzinnych zmienia ustawową zasadę wyrażoną w art. 24 ust. 2 ustawy, iż prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W wypadku świadczenia uzależnionego od ważności orzeczenia o niepełnosprawności (takiego jak w rozpatrywanym przypadku) jego przyznanie winno nastąpić, przy spełnieniu pozostałych warunków, od miesiąca, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia. Nowy art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczy więc terminu wypłaty świadczenia rodzinnego, do którego osoba zainteresowana uzyskała prawo wcześniej. Nie mamy w tym przypadku do czynienia z przyznaniem zainteresowanej osobie nowego prawa, po raz pierwszy, do określonego świadczenia związanego z niepełnosprawnością , ale z przyznaniem i wypłacaniem go na zasadzie ciągłości w stosunku do poprzednio uzyskanego świadczenia. Przepis art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2005 r. i ma zastosowanie, w ocenie Sądu do omawianego stanu faktycznego, bowiem pod rządami tej regulacji skarżąca składając wniosek w organach uprawnionych do orzekania o niepełnosprawności, w istocie kontynuowała postępowanie administracyjne o przyznanie dochodzonego zasiłku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że jeżeli zainteresowanej osobie przyznano, pod rządami ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawo do określonego świadczenia zależnego od niepełnosprawności, a po jego wygaśnięciu uzyskała odpowiednie nowe orzeczenie o niepełnoprawności, to powinno zostać jej przyznane świadczenie rodzinne na zasadzie kontynuacji realizacji poprzedniego uprawnienia. W ocenie Sądu, powyższa sytuacja dotyczy także możliwości uzyskania świadczenia rodzinnego na zasadzie ciągłości, wcześniej przyznanego świadczenia pomocowego. Zgodnie z art. 57 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba uprawniona do dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłku pielęgnacyjnego zachowuje do niego prawo, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku uprawniającym tę osobę do zasiłku rodzinnego przysługującego na dziecko. Zasiłek pielęgnacyjny przyznawany na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest więc kontynuacją wcześniej przyznanego uprawnienia związanego z niepełnosprawnością, ta sytuacja na tle sformułowania zawartego w art. 24 ust. 3a przedmiotowej ustawy , stanowiącego, że chodzi o kontynuację niepełnosprawności i związanych z nim uprawnień, a nie jedynie kontynuację określonych świadczeń, wskazuje, że przepis art. 24 ust. 3a dotyczy także możliwości uzyskania świadczenia rodzinnego na zasadzie realizacji ciągłości określonego uprawnienia, uprzednio przysługującego. Jeżeli więc zainteresowanej osobie przyznano prawo do określonego świadczenia pomocowego zależnego od niepełnosprawności i terminu jej istnienia, a po jego wygaśnięciu (jak w niniejszej sprawie), uzyskała nowe orzeczenie o niepełnosprawności (będące kontynuacją poprzedniego), to w sytuacji istnienia odpowiedniego świadczenia rodzinnego powinno zostać jej przyznane ono na zasadzie realizacji ciągłości określonego uprawnienia. Celem regulacji wprowadzonej nowelą do ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zaliczce alimentacyjnej (...) jest bowiem zachowanie ciągłości w pobieraniu świadczeń zależnych od niepełnosprawności tym bardziej, że ustawodawca nie zastrzegł w przepisie art. 24 ust.3a przedmiotowej ustawy, iż ma to dotyczyć jedynie uprawnień uzyskanych po dniu 1 czerwca 2005 r. W tym stanie rzeczy, nie można uznać, jak to czyni organ, iż postanowienia art. 24 ust 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie dotyczą sytuacji, zaistniałych przed jego wejściem w życie. Zatem, organ odwoławczy powinien rozważyć sprawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwzględnieniem postanowień art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, nie można uznać, że do rozpatrywanego przypadku znajdują zastosowanie unormowania zawarte w art. 24 ust. 3a i 3b ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) obowiązujące od 14 stycznia 2006 r., bowiem przepisy przejściowe (art. 2 ustawy zmieniającej), nie zawierają regulacji, co do kwestii związanej kontynuacją uprawnień wcześniej nabytych. W tym miejscu należy wypowiedzieć się za poglądem, według którego, w razie wątpliwości co do czasu obowiązywania ustawy należy przyjąć, iż każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość (por. uchwała NSA z dnia 21 lutego 200r. sygn. akt OPS 6/99, ONSA 2000/3/89; uchwała z dnia 20 października 1997 r. sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998/1/10). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.