IV SA/Wa 163/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego R. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu użytkowego /handlowego/ na garaż w budynku mieszkalno - usługowym w C. na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ administracyjny I instancji stwierdził, iż budynek będący przedmiotem planowanej inwestycji znajduje się w strefie A -pełnej ochrony konserwatorskiej - określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta C., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...]. Oznacza to obowiązek uzgadniania wszelkich remontów, modernizacji i adaptacji tego obiektu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W ocenie organu I instancji zmiana sposobu użytkowania lokalu handlowego na garaż zmieniłaby zachowaną strukturę architektoniczną budynku, narażając jednocześnie obiekt na działanie spalin. Nadto, analiza zachowanych materiałów archiwalnych nie potwierdza istnienia -we wskazanym w projekcie decyzji miejscu - bramy przejazdowej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - po rozpatrzeniu zażalenia R. H. na powyższe rozstrzygnięcie - postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż budynek przy ul. [...] w C. znajduje się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Planowana inwestycja zaś wiązałaby się z wprowadzeniem znacznych zmian w substancji zabytkowej budynku oraz z wprowadzeniem degradującej funkcji w zabytkowym budynku położonym w centrum miasta. Działanie takie, zdaniem organu II instancji, jest niedopuszczalne z punktu widzenia konserwatorskiego, bowiem spowodowałoby uszczerbek dla wartości zabytku. R. H. zaskarżył powyższe postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Skarżący podniósł, iż projektowany garaż dalej miał pełnić funkcję lokalu użytkowego, gdyż miał w nim garażować samochód, który jest ujęty w ewidencji środków trwałych w związku z prowadzeniem przez skarżącego działalności gospodarczej. R. H. zaznaczył nadto, że budynek przy ul. [...] w C. jest obiektem kultury i budownictwa w ewidencji konserwatorskiej, nie jest zaś wpisany do rejestru zabytków oraz nie jest położony w obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Podkreślić na wstępie należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany granicami skargi, lecz zakresem rozstrzygnięcia objętego zaskarżonym aktem administracyjnym. Oznacza to, iż Sąd władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytacza strona skarżąca /vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 1989 r., sygn. akt IV SA 390/89/. Zgodnie z regulacją art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu 1 zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p./ decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ administracyjny wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. są dokonywane między innymi przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zbytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1569 ze zm./. Sąd stwierdził, co też trafnie podniósł skarżący, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowy budynek przy ul. [...] w C. jakkolwiek ujęty zostały w wojewódzkiej ewidencji zabytków, to nie jest jednakże wpisany do rejestru zabytków, ani nie jest położony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ochronie prawnej podlegają jedynie zabytki wpisane do rejestru zabytków -art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami /Dz. U. Nr 162, poz. 1569 ze zm./, obiekt ujęty w gminnej ewidencji zabytków takiej ochronie podlega zaś o ile zostanie uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowani przestrzennego. Skoro więc dla Miasta C. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, to omawiany obiekt -wbrew wywodom organów administracyjnych obu instancji orzekających w przedmiotowej sprawie - nie podlega prawnej ochronie konserwatorskiej. Zaznaczyć należy nadto, że stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p./ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest wprawdzie wiążące dla organów gminy, jednakże jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Studium takie w myśl art. 9 ust. 5 u.p.z.p. - wbrew stanowisku organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie - nie jest wszakże aktem prawa miejscowego. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawiera bowiem jedynie diagnozę /uwarunkowania/ zagospodarowania przestrzennego oraz określa politykę rozwojową w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże studium to nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się strukturę przestrzenną gminy, dokonuje kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy oraz wstępnej lokalizacji przestrzeni publicznych i infrastruktury publicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium. Plan miejscowy bowiem rada gminy uchwala po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium - art. 20 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p. Podkreślić również należy, iż uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, pomimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, stanowi tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego. Nie może tym samym - wbrew twierdzeniom organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie - stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej /vide zachowujące aktualność tezy z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 2437/99, niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2000 r., II SA 106/00, niepubl./. Skoro ustalenia studium - w świetle przywołanych przepisów prawa -nie mogą być podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to uznać należy, iż nie mogą one również stanowić podstawy rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w przedmiocie uzgodnień dokonywanych na etapie wydania decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a./ orzekł jak w pkt 1 sentencji. Organy administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie analizy całokształtu dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy - winny dokonać ponownej ich oceny faktycznej, stosując przy tym właściwą normę prawną. Ocena prawna dokonana przez Sąd w powyższych rozważaniach, dotycząca właściwego zastosowania konkretnego przepisu oraz prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji wskazania co do dalszego postępowania - stosownie do regulacji art. 153 u.p.p.s.a. wiąże Sąd oraz organ, który wydał zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.