II OSK 1749/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zakładu Usług Pralniczych H. Spółka jawna w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 182/06 w sprawie ze skargi Zakładu Usług Pralniczych H. Spółka jawna w M. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/ Sz 182/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Spółki Jawnej Zakład Usług Pralniczych H. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] października 2005r., nr [...] w przedmiocie uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie likwidacji Samorządowego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. Wyrok ten został podjęty w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Rada Powiatu P. uchwałą z dnia 28 maja 2003 r. postanowiła o postawieniu w stan likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. i ustaliła datę zakończenia jego działalności na 31 sierpnia 2003 r., zaznaczając, że postępowanie likwidacyjne zostanie przeprowadzone w okresie od 1 sierpnia 2003 r. do 31 grudnia 2004 r., majątek rozdysponowany zostanie zgodnie z uchwałą Rady Powiatu nr [...] z dna 12 marca, a pozostała część podlegać będzie sprzedaży przez likwidatora z przeznaczeniem na zaspokojenie zobowiązań finansowych. Zobowiązania i należności Zakładu po jego likwidacji przejmie Powiat P. Uchwała ta ulegała zmianom i ostatecznie uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Rada Powiatu P. ustaliła okres postępowania likwidacyjnego, uchwalając, że zostanie ono przeprowadzone od dnia 1 grudnia 2003 r. do dnia 31 grudnia 2006 r. W związku z powyższym pełnomocnik Zakładu Usług Pralniczych, na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, które powstało w wyniku uchwały o przedłużeniu likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P., przedłużanie okresu likwidacji powoduje bowiem niemożność zaspokojenia roszczeń Spółki, której wierzytelność wobec Zakładu wynosi ok. 90 000 zł. Rada Powiatu w odpowiedzi na wezwanie uchwałą nr [...] z dnia 30 listopada 2005 r. odrzuciła wezwanie, wskazując, że powodem przedłużania terminu likwidacji Zakładu są toczące się procesy odszkodowawcze stwarzające szansę na uzyskanie środków niezbędnych na zaspokojenie roszczeń wierzycieli. W skardze do sądu Spółki Jawnej Zakład Usług Pralniczych H. na uchwałę Rady Powiatu P. z dnia [...] października 2005r. wniesiono o uchylenie uchwały, zarzucając naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez uniemożliwienie zaspokojenia roszczeń od następcy prawnego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. jakim jest Powiat P., zgodnie z art. 60 ust. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz naruszenie art. 60 ust. 4b ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez niewłaściwe zastosowanie i niezasadne przedłużenie okresu likwidacji Zakładu. W odpowiedzi na skargę, wniesiono o jej oddalenie, podnosząc, iż uchwała nie narusza wskazanych w skardze przepisów, albowiem likwidator toczy procesy sądowe na ogólną podstawową wartość roszczeń 4 212 000 zł., której zasądzenie pozwoli na regulację zobowiązań wobec wierzycieli wobec czego przedłużenie okresu likwidacji Zakładu było uzasadnione, co wskazano w uchwale zmieniającej termin likwidacji. Natomiast w przypadku, gdyby wyegzekwowanie zobowiązania było niemożliwe podczas procesu likwidacyjnego, zobowiązania te przejmie Powiat P., z którego budżetu będzie można dochodzić zaspokojenia roszczeń. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że zawarte w art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnienie nie ma charakteru actio popularis, a zatem podstawą do zaskarżenia jest związek pomiędzy uchwałą a interesem prawnym lub uprawnieniem skarżącego, nie można zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że zdaniem skarżącego narusza ona prawo. Sąd I instancji zauważył, że interesu prawnego z zakresu administracji publicznej nie należy utożsamiać ze wskazanym przez Spółkę interesem cywilnym (zaspokojenie roszczeń). Podstawą skargi opartej o art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym jest zaś prawnomaterialny związek pomiędzy prawnie chronioną sytuacją skarżącego a zaskarżaną uchwałą, która ten interes prawny narusza. Interes prawny skarżącej Spółki, związanej z Zakładem stosunkiem cywilnoprawnym i posiadającej wierzytelność wobec likwidowanego Zakładu, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, może natomiast znaleźć ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym lub postępowaniu likwidacyjnym. Z powyższych przyczyn Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała naruszała prawo. W skardze kasacyjnej od tego wyroku zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w rozumieniu tego artykułu, naruszenie art. 60 ust. 4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej przez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie, że organ administracji publicznej ma ustawowy obowiązek przejąć zobowiązania i należności podlegającego likwidacji Zakładu - w celu stworzenia korzystnych zmian w sferze stosunków wierzycieli i umożliwienie zaspokojenia ich roszczeń. W związku z tym wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uchwała ta w sposób dotkliwy narusza interes prawny, wywiedziony z treści art. 60 ust. 4 b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Niewykonanie obowiązku likwidacji Zakładu i przedłużanie okresu likwidacji uniemożliwia zaspokojenie roszczeń, czyli powoduje, że Powiat, będący następcą prawnym zobowiązań Zakładu, unika odpowiedzialności wobec wierzycieli. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Rady Powiatu P. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi tej podniesiono, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności uchwały i nie stwierdził naruszenia prawa przez Radę. Ponadto zauważono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie nie dopatrzył się istnienia interesu prawnego, ponieważ zgodnie z utrwalonym poglądem interes prawny w rozumieniu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym jest interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, stanowiącym o tym, kto może być stroną postępowania administracyjnego. Podstawę takiego interesu stanowi przepis prawa materialnego, przy czym szczególną cechą tego interesu jest bezpośredniość między sytuacją skarżącego a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Skarżący w tej sprawie nie wykazał interesu prawnego, nie wskazał z jakiej normy prawnej wynika jego uprawnienie do niwelowania ustawowego umocowania organu do podjęcia uchwały, nie wskazał też jakiego ustawowo chronionego prawa został pozbawiony. Skarżący niesłusznie utożsamia istnienie interesu prawnego z interesem faktyczno-ekonomicznym, (wywodzącym się ze stosunku cywilnoprawnego) wskazując, że uchwała wpływa na odroczenie terminu zaspokojenia jego roszczeń cywilnoprawnych. Bezpodstawnym jest twierdzenie, że uchwała narusz interes prawny wywodzony z treści art. 60 ust. 4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej - które gwarantują przejście zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej po likwidacji, na Powiat (P.) , a zaskarżona uchwała nie niweluje tego prawa, a tym samym nie ma wpływu na uprawnienia skarżącego. Ekonomiczny interes skarżącego jest zaś zabezpieczony prawem naliczania odsetek za zwlokę do czasu ostatecznego zaspokojenia. Sąd prawidłowo ponadto uznał, że skarżący nie jest osobą uprawnioną i nie posiada legitymacji strony do wniesienia skargi na uchwałę Rady Powiatu P., a wyrok z dnia 19 lipca 2006 r. nie narusza prawa materialnego ani procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona. Niezasadny jest zarówno zarzut naruszenia ,poprzez niewłaściwe zastosowanie, art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym(Dz.U. z 2001 r.,nr 1542,poz.1592 ze zm.) jak i zarzut naruszenia art. 60 ust. 4b i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 1,poz. 408 ze zm.). W myśl art. 87 każdy, czy interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjęta przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może ,po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest zatem wykazane istniejące już naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Wykazanie takie musiałoby wiązać ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa którego naruszenie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących. Odmawiając uznania iż interes prawny lub uprawnienie skarżących został naruszony przedmiotową uchwałą Sąd nie naruszył powołanego przepisu art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym . Interes na jaki powołują się skarżący ma w istocie charakter faktyczny, jego źródłem nie jest zaskarżona uchwała ale roszczenia cywilnoprawne w stosunku do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. i wynikające z nich jest dążenie do wyegzekwowania , po jak najszybszej likwidacji zakładu opieki zdrowotnej, należnych wierzytelności. Jest to interes ważny , ale nie znajdujący oparcia w przepisach prawa materialnego , interes którego nie można zrealizować poprzez zaskarżenie uchwały o likwidacji tego Zakładu w oznaczonym terminie .Naruszającego ich interes prawny przepisu materialnoprawnego skarżący nie wskazali , nie można za taki uznać przepisu art. 60 ust.4b i 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Powołany przepis w ust. 4b zawiera określenie elementów, jakie powinno zawierać rozporządzenie, zarządzenie lub uchwała o likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Z kolei w ust. 6 wskazano, że zobowiązania i należności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej ,po jego likwidacji stają się zobowiązaniami i należnościami Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Stwierdzając, że interes prawny Spółki ,związanej z Zakładem stosunkiem cywilnoprawnym i posiadającej wierzytelność wobec likwidowanego Zakładu, nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej i może znaleźć ochronę w postępowaniu cywilnoprawnym lub likwidacyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.