II SA/Bd 578/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miasta T. i B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi Po rozpatrzeniu wniosku B. Prezydent Miasta T., powołując się m.in. na przepisy art. 39, 40, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139; z póź. zm.), decyzją nr [...] z dnia [...] 2001 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako budowa zgrupowania handlowo – usługowo – administracyjnego z infrastrukturą techniczną oraz miejscami parkingowymi na terenie T. w rejonie ulic [...]. Inwestycja ta miała powstać w sąsiedztwie planowanego przez ww. Spółkę m., co do którego Prezydent Miasta T. prowadził oddzielne postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zgrupowania handlowo – usługowo – administracyjnego Prezydent Miasta T. określił dwuletni termin jej ważności, licząc od dnia kiedy decyzja ta stanie się ostateczna. Stosownie do treści urzędowej adnotacji na oryginale ww. decyzji, stała się ona ostateczna w dniu 4 kwietnia 2002 r. Po rozpatrzeniu wniosku B. z dnia [...] 2003 r., uzupełnionego w dniu [...] 2004 r., Prezydent Miasta T., decyzją nr [...] z dnia [...] 2004 r., powołując się na przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071;z późn. zm.; dalej powoływana jako kpa), za zgodą stron zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] 2001 r. Zmiana obejmowała dodanie do pierwotnej decyzji (w jej punkcie 2) ustalenia, że obiekt zgrupowania handlowo – usługowo – administracyjnego nie może przekraczać 2000 m2 powierzchni sprzedaży, dodanie punktu 4a) zawierającego szczegółowe warunki z zakresu obsługi komunikacyjnej inwestycji (obowiązki: wprowadzenia dodatkowych pasów ruchu dla prawoskrętów i lewoskrętów z ul. S.; zaprojektowania drogi wewnętrznej łączącej parkingi przy ul. W. i P.; przeniesienia istniejącej zatoki autobusowej; poszerzenia jezdni ul. S.) oraz ustalenie nowej treści punktu 9 zmienianej decyzji, poprzez stwierdzenie, że zmieniona decyzja zachowuje ważność do dnia 31 grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji zmieniającej Prezydent Miasta jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał nie tylko art. 155 kpa, ale także przepisy szczególne tj. ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.) oraz ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086; z późn. zm.). Decyzja zmieniająca stała się ostateczna w dniu 4 maja 2004 r. (adnotacja w formie pieczęci na oryginale decyzji). W dniu 8 grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności m.in. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. W wyniku tego postępowania Kolegium decyzją z dnia [...] 2004 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu wniosków B., Miejskiego Zarządu Dróg w T. oraz Gminy Miasta T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] 2004 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, iż przy wydawaniu przez Prezydenta Miasta T. decyzji z dnia [...] 2004 r. spełnione zostały warunki formalne określone w art. 155 kpa tzn. wszystkie strony postępowania zakończonego zmienianą decyzją (tj. decyzją z dnia 20 listopada 2001 r.) wyraziły zgodę na jej zmianę oraz za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny oraz słuszny interes strony. Jednakże zdaniem Kolegium podstawą zmiany decyzji nie może być tylko stwierdzenie spełnienia warunków formalnych, konieczne jest oparcie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o przepisy prawa materialnego. W sprawie rozstrzyganej przez Prezydenta Miasta T. tymi przepisami prawa materialnego powinny być przepisy ustaw określających zasady zagospodarowania terenu. Decyzję, którą ustalono warunki zabudowy dla zgrupowania handlowo – usługowo – administracyjnego wydano na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do jej postanowień, podstawowym kryterium przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była zgodność projektowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego zapisy stanowią przepisy prawa obowiązującego na terenie gminy. Jednym z koniecznych elementów decyzji powinno być określenie terminu jej ważności. Według Kolegium decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2001 r. zgodna była zarówno z przepisami ustawy, jak i przepisami prawa miejscowego tj. z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja ta stanowiła dla inwestora swoistą promesę, pozwalającą się ubiegać o wydanie pozwolenia na budowę. Promesa ta obowiązywać miała przez okres ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu tj. przez okres dwóch lat. W tym okresie podmiot, który uzyskał tą decyzję, mógł wystąpić o jej zmianę, przy czym zmiana ta byłaby możliwa, o ile spełnione zostałby warunki określone w art. 155 kpa oraz ewentualna zmiana byłaby zgodna z przepisami prawa materialnego tj. przepisami ustawy jak i prawem miejscowym. Kolegium ustaliło, że inwestor tj. B. wystąpił o zmianę decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej określenia jej terminu ważności wówczas, kiedy nie obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r . o zagospodarowaniu przestrzennym. Zostały one zastąpione przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ostatniej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2001r. była decyzją ostateczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że wniosek inwestora o zmianę decyzji z dnia [...] 2001 r. obejmował wyłącznie przedłużenie terminu ważności tej decyzji, natomiast wydana w wyniku złożenia tego wniosku decyzja z dnia [...] 2004 r. poza przedłużeniem terminu rozszerzyła zakres decyzji pierwotnej przez wprowadzenie nowych warunków obejmujących przebudowę układu komunikacyjnego w rejonie ulic S., W. i P. Co więcej, owe dodane przez organ warunki nie były objęte niezbędnym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu postępowaniem związanym z oddziaływaniem inwestycji na środowisko. Wszelkie wcześniej dokonane uzgodnienia w ramach tego postępowania dotyczyły tylko inwestycji w takim zakresie, jak to określił inwestor w swoim pierwotnym wniosku. Zdaniem Kolegium zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa jest sprawą nową w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem przy jej rozpatrywaniu Prezydent Miasta T. nie mógł odwoływać się do przepisów, które już nie obowiązywały, ale powinien zbadać, czy zmiana decyzji jest możliwa na gruncie aktualnie obowiązującego prawa. Zmiany decyzji przez przedłużenie terminu jej ważności oraz rozszerzenie zakresu przedmiotowego inwestycji organ I instancji dokonał w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa materialnego, zarówno tych obowiązujących poprzednio, jak i aktualnie określających zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Kolegium przy wydawaniu decyzji z dnia 31 marca 2004 r. nie został spełniony żaden z warunków określonych w przepisach regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji braku planu miejscowego, co miało miejsce w dacie wydawania decyzji zmieniającej, zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują konieczność przygotowania projektu decyzji przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia zawodowe. Ponadto koniecznym było i jest dokonanie szeregu uzgodnień z organami współdziałającymi w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium uznało także, że zmiany decyzji dokonano bez podstawy prawnej. Określający konieczne elementy decyzji o warunkach zabudowy art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bowiem określania terminu ważności decyzji. Skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. wniosło B. oraz gmina Miasta T. Skarżąca Spółka w swojej skardze stwierdziła, że zastosowanie nowych regulacji planistycznych pozwala na wydanie decyzji przy braku planu miejscowego. W ocenie skarżącej Spółki brak wyszczególnienia w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, iż okres ważności decyzji stanowi element wydawanej decyzji o warunkach zabudowy, nie stoi na przeszkodzie, aby taki zapis znalazł się w owej decyzji. Co do zmian merytorycznych dokonanych w decyzji z dnia [...] 2004r. zdaniem skarżącej Spółki miały one jedynie charakter wprowadzenia do treści decyzji pierwotnej treści uzgodnień z określonymi podmiotami, które to uzgodnienia Spółka była zobowiązana dokonać na mocy decyzji pierwotnej. Odnosząc się do treści art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Spółka uznała, że w świetle tego przepisu podstawą dokonanej zmiany jest art. 155 kpa jako podstawa formalna oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. jako podstawa materialna. Zdaniem Spółki sama zmiana przepisów nie może być automatycznie podstawą zakazu zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze subiektywnie, w istocie sprzecznie z praktyką decyzji administracyjnych, uznało, że w przedmiotowej sprawie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. oraz akty wykonawcze do niej stały na przeszkodzie zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Gmina Miasta T. w swojej skardze stwierdziła, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest tym "przewidzianym w kodeksie" przypadkiem, kiedy możliwa jest zmiana decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kpa). Przepis art. 155 kpa stanowił zatem samodzielną podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. W przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji, której nieważność stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ pierwszej instancji szczegółowo przeanalizował istnienie przesłanek, o których mowa w art. 155 kpa stwierdzając, że one wystąpiły: – inwestor przedłożył zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji w zakresie terminu ich ważności; – w związku z koniecznością zagwarantowania właściwej obsługi komunikacyjnej projektowanym obiektom (słuszny interes społeczny) organ uwarunkował dokonanie zmiany decyzji od wprowadzenia szczegółowych wytycznych z zakresu obsługi komunikacyjnej związanej z inwestycją, na które to zmiany inwestor oraz pozostałe strony postępowania wyraziły zgodę; – za zmianą decyzji przemawiał zarówno interes społeczny jak też słuszny interes strony. Wydana decyzja stanowiła jedną z trzech dotyczących budowy inwestycji: "Multikina", "Zgrupowania handlowo – usługowo – administracyjnego" oraz sieci wodociągowej. Dla interesu społecznego ważne jest, aby tego typu obiekty powstawały w tej części miasta, w interesie społecznym oraz strony (inwestora) jest również zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej dla realizowanych obiektów. Nie bez znaczenia jest również słuszny interes strony, która poniosła nakłady związane z przygotowaniem inwestycji. Według skarżącej gminy brak jest przy tym przepisów szczególnych, w tym z zakresu ochrony środowiska, które sprzeciwiałyby się uchylaniu lub zmianie decyzji ostatecznej z dnia [...] 2004 r. Zdaniem Miasta T. fakt, że zmiana decyzji dotyczyła również obsługi komunikacyjnej nie oznacza, że organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy układu drogowego. Przebudowa układu drogowego, mieszcząca się w istniejących liniach rozgraniczających drogi co do zasady nie wymagała bowiem ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż w świetle prawa budowlanego takie roboty budowlane nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia. Wprowadzone zapisy stanowiły jedynie wytyczne, którymi winien kierować się inwestor, gdy będzie dokonywał przebudowy układu drogowego. Wprowadzenie tych zapisów nie miało również znaczenia dla zagadnień związanych z ochroną środowiska, gdyż obowiązujące w czasie wydawania decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) nie dotyczyło takiego zakresu przebudowy dróg. Miasto T. stwierdziło, że organ administracji wydając decyzję na podstawie art. 155 kpa działał na zasadzie uznania administracyjnego. W takim zatem przypadku, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ jest zobowiązany uwzględnić interes społeczny i słuszny interes strony i jeżeli tylko przepisy prawa tego nie wykluczają – załatwić sprawę pozytywnie dla strony (art. 7 kpa). Kierując się tymi kryteriami Prezydent przedłużył ważność decyzji do [...] 2006 r., a więc zgodnie z wnioskiem strony. Według skarżącej gminy, skoro zostały spełnione przesłanki określone w art. 155 kpa, nie może być powodem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2004 r. ta okoliczność, że utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (będąca podstawą wydania pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 20 listopada 2001 r.) i została zastąpiona ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ani art. 60 ust. 4, ani też art. 53 ust. 4 czy art. 60 ust. 2 ustawy z 2003 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nie odnoszą się do decyzji zmieniających, lecz – w przypadku braku planu miejscowego – do wydawania nowych decyzji ustalających warunki zabudowy. Celem takich zapisów jest zapewnienie ładu przestrzennego oraz ochrona interesów publicznych, które dotychczas były chronione zapisami planu miejscowego. W ocenie skarżącej gminy obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez osoby wpisane na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów dotyczy jedynie części merytorycznej tej decyzji. Zmiany objęte decyzją z dnia [...] 2004 r. nie dotyczyły tej części. Co więcej, wykładania celowościowa pozwala przyjąć, że obowiązek sporządzenia projektu decyzji przez uprawnione osoby dotyczy tylko takich przypadków, gdy sama decyzja jest wydawana przez osobę nie posiadającą tych uprawnień. W przedmiotowej sprawie natomiast decyzję - z upoważnienia Prezydenta Miasta T. – wydała osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym zliberalizowały dotychczas obowiązujące procedury, między innymi poprzez zwolnienie z obowiązku uzyskania warunków zabudowy na terenie gdzie istnieje plan miejscowy, oraz poprzez ustalenie, iż decyzje ustalające warunki zabudowy są bezterminowe. Nie można więc, w ocenie skarżącej gminy, przyjąć, że zmiana terminu ważności decyzji wydanej na podstawie sporządzonego przez uprawnionych urbanistów planu miejscowego (a więc chroniącego interes publiczny i ład przestrzenny) stanowić może naruszenie prawa, a rozstrzygnięcie w tym zakresie uznawać za wydane bez podstawy prawnej. O tym, że pomimo wygaśnięcia (tak jak w przedmiotowej sprawie) zapisy nieobowiązującego planu miejscowego mają nadal istotny wpływ na ustalenie warunków zabudowy, przesądza treść art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca gmina uważa ponadto, że inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nabył również prawo do jej zmiany na zasadach z tej ustawy wynikających. Jest to prawo nabyte, które powinno podlegać ochronie i nie mogło być ono odebranie stronie, jeżeli tylko spełnione zostały przesłanki z art. 155 kpa. Wypowiadając się co do warunków w jakich może nastąpić stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gmina przywołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2003 r. (sygn. akt IV S.A. 4263/01, opublikowane w "Orzecznictwie Sądów Polskich" z 2004 r. Nr 9 poz. 113) zgodnie z którym "powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa musi być oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności". W toku rozprawy pełnomocnik skarżącej gminy podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji nie zawarło oceny, iż naruszenia prawa jakiego dopuścił się Prezydent Miasta T. wydając decyzję z dnia [...] 2004 r. miało charakter rażący. Występujący także jako pełnomocnik skarżącej gminy architekt miasta T. podniosła, że dokonana zmiana decyzji miała charakter formalny, a nie merytoryczny, zatem nie było podstaw do żądania dokumentów warunkujących poprawność materialną decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są niezasadne. Przedmiotem postępowania wszczętego w trybie nadzwyczajnym w celu zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa jest ustalenie istnienia przesłanek wzruszenia decyzji ostatecznej, a więc jest to nowy przedmiot sprawy w stosunku do tego, którego dotyczyło postępowanie prowadzone wcześniej w trybie zwykłym (tak J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 6 zaktualizowane i rozszerzone, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 691). Jednakże okoliczność, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest nowym, samodzielnym postępowaniem administracyjnym nie powoduje, jak wynikało by to ze stanowiska skarżącej gminy Miasta T., że decyzja wydana wskutek przeprowadzenia tego postępowania może być oderwana od przepisów prawa materialnego. Przyjęcie poglądu skarżącego Miasta w przedmiotowej sprawie oznaczało by możliwość nieustannego i dowolnego (bo oderwanego zarówno od uchylonych jak też aktualnie obowiązujących przepisów materialnych) dokonywania zmian decyzji wyłącznie w oparciu o kryteria "słusznościowe". Nawet zatem stwierdzając, iż istnieją przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa, organ administracji, dokonując takiego uchylenia lub zmiany powinien rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach strony stosując się do przepisów prawa materialnego i to według stanu prawnego aktualnego w momencie podejmowania decyzji (patrz J. Borkowski op.cit., a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt GSK 7/04, opublikowany w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 150823). W dniu [...] 2004 r. tj. w momencie kiedy Prezydent Miasta T. podejmował decyzję zmieniającą decyzję z dnia [...] 2001 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Ustawa ta została bowiem ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 10 maja 2003 r., stosownie więc do jej art. 89, weszła w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia tj. z dniem 11 lipca 2003 r. Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. przepisy dotychczasowe (a więc także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) stosuje się tylko do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, a więc jak wynika z powyższego – przed dniem 11 lipca 2003 r. Jak więc słusznie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przepisy starej ustawy mogły mieć zastosowanie tylko w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2001 r. Wynikający z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. brak możliwości stosowania przepisów ustawy dawnej do spraw zakończonych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia zmianę takiej decyzji na podstawie art. 155 kpa. Przepis ten dopuszcza bowiem dokonywanie zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji. W sytuacji kiedy nowa ustawa nie zna decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w kształcie określonym w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., potencjalna zmiana decyzji ostatecznej (w przedmiotowej sprawie – decyzji z [...] 2001 r.) musiałaby nastąpić poprzez zastosowanie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a to – w świetle art. 85 ust. 1 ustawy z 23 marca 2003 r. jest niemożliwe. Przepis ten jest zatem tym przepisem szczególnym wskazywanym w art. 155 kpa, który sprzeciwia się dokonaniu zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ("Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 573-574). Odmienność kształtu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu od decyzji o warunkach zabudowy jest okolicznością jasną i niedwuznaczną. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 40 ust. 1 uchylonej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym co do zasady wydawana była na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko w przypadku braku takiego planu – na podstawie przepisów szczególnych. Według nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się tylko wtedy, kiedy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.). Decyzja wydawana pod rządami starych przepisów oparta była zatem o przepisy prawa miejscowego, natomiast decyzja wydawana według ustawy z dnia 27 marca 2003 r. może być wydana tylko w sytuacji odwrotnej – kiedy takich przepisów brak. Decyzja z dnia [...] 2004 r. jest decyzją zmieniającą decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunki zawarte w tej decyzji mają zatem charakter ustaleń takiej właśnie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania i znajdują oparcie w nieobowiązującej ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. W szczególności jedynie w przepisie art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. ma oparcie ustalenie czasu obowiązywania decyzji. Takiego ograniczenia decyzji wydawanej w celu umożliwienia uzyskania pozwolenia na budowę tj. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przewiduje bowiem ustawa z dnia 23 marca 2003 r. Wydanie decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie przepisów nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stoi w jasnej i niedwuznacznej sprzeczności z art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. została wydana z takim naruszeniem prawa, które ma charakter rażący, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkuje jej nieważnością. Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zgodne z prawem i nie narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powoływanym jako podstawa prawna decyzji, pomimo iż jej uzasadnienie nie precyzuje, które ze wskazanych przez Kolegium uchybień zawartych w decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. jest rażącym naruszeniem prawa. Kolegium poprzestaje jedynie na konstatacji, że decyzja Prezydenta została ona dokonana "w całkowitym oderwaniu od przepisów prawa materialnego". W świetle powyższych rozważań Sądu to uchybienie proceduralne nie miało wpływu na wynik sprawy. Stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta T. ma charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu należy uznać, że nawet w przypadku, gdyby wydanie tego rodzaju decyzji byłoby możliwe pod rządami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to decyzja z dnia [...] 2004 r. została wydana bez podstawy prawnej. Pierwotna decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tj. decyzja z dnia [...] 2001 r. została wydana w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego Uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...]. Oparcie w tym planie powinna zatem znaleźć także decyzja zmieniająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z [...] 2004 r. Jednakże zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 23 maja 2003 r. ww. plan stracił moc najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r. Wobec tego wspomniana decyzja została wydana w oparciu o przepis nieistniejący, a więc bez podstawy prawnej ( przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.). Dostrzegając powyższe naruszenia prawa, które słusznie stały się podstawą stwierdzenia nieważności zawartego w skarżonej decyzji, nie można uznać za zasadne zarzutów formułowanych w obu skargach. Z treści zarzutów podnoszonych przez B. wynika, że według Spółki decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Takie stanowisko prowadzi jednak do wniosku, że została ona wydana bez przeprowadzenia badania, czy zachodzą warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności, bez badania tzw. warunku "dobrego sąsiedztwa", co także można by uznać za rażące naruszenie prawa. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, bezpodstawne są zarzuty skarżącej gminy wynikające z założenia, iż jedyną i wystarczającą podstawą prawną decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję ostateczną może być art. 155 kpa. Ocena Sądu, iż decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004r. ma charakter decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że bezpodstawne staje się także powoływanie się na możliwość uznania, iż wymóg sporządzenia projektu decyzji przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami jest spełniony także wówczas, kiedy osoba ta podpisuje jedynie wydaną w imieniu organu decyzję. Wymóg taki nie istniał bowiem przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niezrozumiałe jest prezentowane w skardze Miasta T. stanowisko, że organ pierwszej instancji - Prezydent Miasta T., dokonując zmian w zakresie obsługi komunikacyjnej nie ustalił w istocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie wprowadził w tym zakresie pewne wytyczne dla inwestora. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji są zobowiązane do działania na podstawie przepisów prawa, wobec czego wszelkie rozstrzygnięcia zawarte w sentencji wydawanych decyzji muszą mieć swoje oparcie w prawie. Z przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z art. 42 ust. 1 pkt 4 tej ustawy nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miała zawierać jakieś "wytyczne". Wymieniony art. 42 ust. 1 pkt 4 zawiera natomiast wymóg zawarcia w decyzji "warunków" obsługi w zakresie komunikacji. Nie można też uznać za słuszne stanowiska skarżącej gminy odnośnie zakresu praw nabytych w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2001 r. Decyzja ta ustalała prawa strony w pewnym określonym kształcie. Wydanie decyzji w trybie art. 155 kpa nie skutkuje zachowaniem praw istniejących w takim kształcie, w jakim zostały one pierwotnie przyznane stronie decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz zmianą ich zakresu. Ubieganie się o wydanie decyzji zmieniającej nie jest zatem działaniem w celu zachowania praw już posiadanych, ale działaniem w wyniku którego możliwe jest nabycie praw nowych. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.