V SA/Wa 45/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Marzenna Zielińska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Asesor sądowy WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Beata Bińkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. J. P. wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Zakład") Oddział w R. o umorzenie zaległych składek związanych z działalnością gospodarczą opodatkowaną w formie karty podatkowej (ręczne wykonywanie wyrobów z wikliny), którą prowadził wraz z zatrudnieniem na - etatu w PPHU "F." spółce cywilnej. W uzasadnieniu stwierdził, iż zadłużenie względem Zakładu powstało nie z jego złej woli, lecz w wyniku braku wiedzy o obowiązku opłacania składek, która wynikła ze zmiany w 1999r. przepisów o opłacaniu składek. Gdyby miał świadomość wysokości składek, do opłacania których był zobowiązany, zrezygnowałby z prowadzenia działalności gospodarczej, byłaby ona bowiem nieopłacalna. Wyjaśnił, iż posiada 4-osobową rodzinę, utrzymuje się z prac dorywczych, a jego synowie nie mogą znaleźć pracy. Żona jest osobą schorowaną, otrzymuje rentę chorobową w wysokości [...]. Podał również wysokość rocznych zarobków, przeliczonych na jednego członka rodziny w latach 2000-2001 oraz stwierdził, iż w obecnym stanie finansów nie jest w stanie uregulować zobowiązań wobec Zakładu. Zakład decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej: u.s.u.s.), odmówił umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz wyjaśnieniu, iż kontrola majątkowa przeprowadzona u wnioskodawcy ujawniła posiadanie przez niego czterech pojazdów mechanicznych oraz domu parterowego z zabudowaniami gospodarczymi, stwierdzono, iż w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości. Wyjaśniono również, iż nieznajomość przepisów prawa nie może stanowić podstawy wniosku o umorzenie zaległych składek. Rozpoznając sprawę w następstwie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r. Powyższą decyzję J. P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 24 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2311/05 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał Ministra Polityki Społecznej jako organ właściwy do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia należności z tytułu składek. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] października 2006 r. przekazał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu z [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu wskazano, iż podczas kontroli majątkowej przeprowadzonej w marcu 2005 r. ustalono, iż wnioskodawca jest właścicielem czterech pojazdów mechanicznych oraz współwłaścicielem domu jednorodzinnego wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Ponadto, w wyniku analizy konta ubezpieczonego stwierdzono, iż od dnia 7 czerwca 2006 r. został on zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu renty przyznanej przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W ocenie Prezesa Zakładu, w związku z tym, że skarżący posiada stały dochód możliwe jest podjęcie spłaty zadłużenia np. w układzie ratalnym. W skardze na powyższą decyzję, uzupełnionej pismem procesowym z [...] marca 2007 r., J. P. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Zakładu w całości, ewentualnie jej zmianę i umorzenie należności. Skarżący zarzucił Prezesowi Zakładu naruszenie art. 28 u.s.u.s. przez jego błędną interpretację i zastosowanie poprzez przyjęcie, że brak jest podstaw do umorzenia należności, w sytuacji gdy przedstawił rzetelnie swój stan majątkowy oraz swojej rodziny, z którego jednoznacznie wynika, iż nie jest w stanie spłacić zadłużenia z tytułu składek wobec Zakładu, bez uszczerbku dla egzystencji rodziny. W uzasadnieniu J. P. podtrzymał stanowisko prezentowane w trakcie postępowania administracyjnego, iż nie posiadał wiedzy o konieczności opłacania składek. Ponownie podkreślił, iż znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, a jego wiek, stan zdrowia i sytuacja rodzinna powodują, że nie jest realnym wywiązanie się z zobowiązań wobec Zakładu. Skarżący wskazał, iż rozstrzygając sprawę w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne Zakład ma obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dopiero na tej podstawie wydania decyzji, czego jednak Zakład w rozpatrywanej sprawie nie uczynił. W tym kontekście wnioskodawca wskazał, iż Zakład nie dokonał oceny czy zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 28 u.s.u.s. Zaskarżona decyzja jest zatem pozbawiona jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych. J. P. podniósł również, iż Zakład nie odniósł się do przesłanek z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., które zachodzą w rozpatrywanej sprawie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnosząc się do alternatywnego wniosku skarżącego o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenia przez Sąd należności z tytułu składek należy zauważyć, iż kognicja sądów administracyjnych w odniesieniu do spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na określone fundusze (Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych) została ustanowiona ustawą z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 121, poz. 1264). Artykuł 10 pkt 26 lit. a tej ustawy zmienił - z dniem 1 lipca 2004 r. - brzmienie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w ten sposób, że wyłączył tą kategorię spraw z zakresu właściwości sądów powszechnych - sądów pracy i ubezpieczeń społecznych i przeniósł do właściwości sądów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (dostępny na stronach internetowych www.sejm.gov.pl) wolą ustawodawcy było wyłączenie możliwości umarzania wskazanych wyżej należności przez sądy powszechne, które były władne zmienić decyzję organu i umorzyć określoną kwotę należności (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III ZP 15/00, OSNAPU 2000, nr 23, poz. 864). Zmiana ustawodawcza, o której mowa wyżej, miała charakter fundamentalny w odniesieniu do tego typu spraw. Pamiętać bowiem należy, że o ile sądy powszechne przejmowały wcześniej załatwioną przez Zakład sprawę do dalszego załatwienia, o tyle sąd administracyjny na skutek zaskarżenia decyzji Prezesa Zakładu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. Orzeczenie sądu administracyjnego w razie uwzględnienia skargi, rozstrzyga o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązuje organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy. Przejęcie przez sądy administracyjne kompetencji organu administracji publicznej do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wyjście poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej (R. Hauser, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, praca zbiorowa, Warszawa 2003, str. 6 i 7). W związku z powyższym wniosek Skarżącego o umorzenie powyższego zadłużenia nie mógł być - z uwagi na przedstawione wyżej uwarunkowania konstytucyjne i ustawowe - przez Sąd uwzględniony. Jak już wskazano, celem ustawodawcy było, aby poprzez zmianę właściwości sądów - wykluczyć możliwość umarzania należności na etapie postępowania sądowego, co ma się przyczynić do realizacji przez Zakład obowiązku dbałości o stan finansów ubezpieczeń społecznych (zob. uzasadnienie projektu ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw - dostępne na stronach internetowych www.sejm.gov.pl). Przechodząc natomiast do wskazania przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji zważyć należy, że Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2005 r. wnosił o umorzenie należności z tytułu składek ze względu na swoją trudną sytuację materialną i rodzinną. J. P. wskazał, iż jego żona otrzymuje rentę inwalidzką w wysokości [...]. Kwota ta w całości przeznaczona zostaje na zakup leków. Podniósł również, iż jego dwaj synowie nie mają żadnych źródeł dochodu, zaś dochody osiągane przez Skarżącego z posiadanego gospodarstwa oraz prac dorywczych pozwalają na utrzymanie, jednakże nie wystarczyłyby na spłatę powstałych zaległości. Należy w tym kontekście zaznaczyć, iż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie o umarzaniu składek", Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzje podejmowane na podstawie powołanego przepisu są decyzjami uznaniowymi. O uznaniowym charakterze decyzji świadczy użycie przez prawodawcę zwrotu "Zakład może umorzyć należności". Podkreślić jednak należy, że uznaniowy charakter decyzji nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w przepisach art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Wręcz przeciwnie, organ prowadząc postępowanie w wyniku, którego ma zostać wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dokonana w postępowaniu ocena dowodów w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski winny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia. Niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie określa w znacznej mierze przepis § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia o umarzaniu składek. Skoro przepis ten jako przesłankę umorzenia składek wskazuje okoliczność negatywnego wpływu zapłaty zaległych składek na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych ubezpieczonego i jego rodziny, to w tej sprawie organ odwoławczy miał obowiązek szczególnie wnikliwego wyjaśnienia sytuacji majątkowej Skarżącego i ustalenia, czy zapłata składek rzeczywiście może zagrozić jego egzystencji. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu powinien był ustalić wysokość osiąganych przez Skarżącego dochodów oraz wysokość ponoszonych przez niego wydatków i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (podkreśl. Sądu). W rozpoznanej sprawie organ odwoławczy obowiązku tego nie wykonał. W decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. zabrakło jakiejkolwiek analizy tych okoliczności, a kilkuzdaniowe wywody zawarte w jej uzasadnieniu są bardzo lakoniczne. W istocie ta decyzja została wydana bez wskazania, które z okoliczności podniesionych przez Skarżącego organ uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonano należytej analizy dochodów rodziny Skarżącego oraz wydatków, jakie są oni zmuszeni ponosić. Brak należytych ustaleń w tym względzie stoi w oczywistej sprzeczności z określonym w art. 7 k.p.a. obowiązkiem prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego w zakresie stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji zabrakło kompleksowego rozważenia wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową i rodzinną Skarżącego, a więc związanych z przesłanką umorzenia zawartą w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o umarzaniu składek. Nie można bowiem uznać za spełniający ten wymóg wskazania tylko części istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, a następnie sformułowanie wniosków niemających dostatecznego w nich potwierdzenia. Uzasadnienie musi być pełne, spójne i logiczne, a takowych cech w znacznej mierze nie zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji, jakich w rozpoznanej sprawie dopuścił się organ II instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art.11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 - 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, poza koniecznością wyeliminowania powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natomiast odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Ponadto, należy zauważyć, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu odsetek w przypadku stwierdzenia braku podstaw do umorzenia w całości należności z tytułu składek. Podkreślić w tym kontekście należy, iż ustawodawca przewidział również częściowe umarzanie należności, zarówno co do poszczególnych składek, jak i samych odsetek. Zatem ponownie podejmując decyzję w sprawie należy także i taką ewentualność rozważyć, szczegółowo ją uzasadniając. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.