VII SA/Wa 2257/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego T. G. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2004r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu wniosku T. G. z dnia 29 listopada 2004 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż odrębną decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...]Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany dla inwestycji p.n. "obwodnica miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] od km 0 + 000,00 do km 4 + 931,60" na terenie działek wyszczególnionych w decyzji. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w [...]wystąpiła o wydanie decyzji pozwolenia na budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...], etap III od km 3 + 450,00 do km 4 + 931,60. Decyzją z dnia [...] października 2003 r., nr [...]Wojewoda [...] udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...], pozwolenia na budowę inwestycji: budowa obwodnicy m. [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] etap III od km 3 + 450,00 do km 4 + 931,60, na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów: obręb [...] – miasto [...]:[...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W rozpoznawanej sprawie inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]od km 0 + 000,00 do km 4 + 931,60 i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] etap II (...), w terminie ważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji w trzech etapach, ze zmianami z dnia [...] września 2001 r. oraz z dnia [...]września 2002 r. Wykazał się prawem do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Ponadto zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r., w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, został opracowany "raport oddziaływania na środowisko budowy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]Nadto Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z dnia [...] marca 2002 r. uzgodnił pozytywnie projekt budowlany obwodnicy w zakresie higieny środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych. Właściwy organ, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wobec faktu spełnienia przez inwestora wszystkich wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustosunkowując się do zarzutu, iż skarżący nie brał udziału, bez własnej winy w postępowaniu organ nadzoru podniósł, iż fakt ten może stanowić jedynie przesłankę wznowienia postępowania, nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie jest bowiem dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. Sąd wyrokiem z dnia 1 września 2005r. sygn. akt VII Sa/Wa 746/05 uchylił zakażoną decyzję z dnia [...] grudnia 2004r. W wyroku podniesiono, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie nieważnościowe z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto nie uzasadnił swojego stanowiska zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżący we wniosku zarzucił, że nie zostały zachowane wymagane przepisami odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych, zaprojektowane zjazdy i wjazdy do jego posesji nie spełniają wymogów technicznych oraz nie gwarantują bezkolizyjnego i funkcjonalnego dojazdu i wyjazdu do piekarni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył się zaś tylko do zajęcia stanowiska w kwestii spełnienia przez inwestora wymagań w zakresie ochrony środowiska, natomiast główne zarzuty dotyczące zjazdów i wyjazdów, łuków, zachowania odległości i braku bezpieczeństwa ruchu samochodów ciężarowych w zaskarżonej decyzji całkowicie pominął. Naruszył tym samym w sposób oczywisty art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 80 kpa. Ponadto w ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynikało, jaki charakter mają zjazdy (wjazdy) z obwodnicy i ul. [...] na teren posesji skarżącego, tzn. czy są to zjazdy publiczne, czy też zjazdy indywidualne oraz czy spełniają one wymogi określone w § 78 i 79 oraz w innych przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2006r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art., 127 § 3 kpa (Dz.U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 z późn.zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004r. Dokonując analizy akt sprawy organ wyjaśnił, iż na działkę strony skarżącej nr [...] w [...] zaprojektowano zjazd [...], co jednoznacznie wynika z projektu budowlanego budowy obwodnicy m. [...]. W ocenie organu, jest to typowy zjazd indywidualny zaprojektowany zgodnie z Katalogiem Powtarzalnych Elementów Drogowych [...] i Wytycznymi do Projektowania Dróg. Zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, zajazd indywidualny określony jest przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Zdaniem organu z projektu zagospodarowania wynika, iż na działkę skarżącego usytuowany został zjazd typowy w-g KPED 03.90 o szerokości S=3, zapewniający dojazd wyłącznie do jednej posesji – działki [...], co oznacza, iż odpowiada on wymogom zawartym z w § 79 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odniesieniu do zarzutów dotyczących braku gwarancji bezkolizyjnego ruchu i funkcjonowania dojazdu organ stwierdził, iż został spełniony wymóg § 79 pkt 3 ww. rozporządzenia, co potwierdza szkic sytuacyjny zjazdu, z którego wynika, iż szerokość powierzchni zjazdu wynosi 3,00m, a po obu stronach zaprojektowano chodniki o szerokości po 1,00m. Ponadto zjazdy indywidualne nie zapewniają możliwości dwukierunkowego ruchu pojazdów. Przepisy nakładają obowiązek zapewnienia dojazdu indywidualnego do posesji, niniejszy dojazd został wykonany w ramach środków publicznych. Jeżeli natomiast dla prowadzenia działalności gospodarczej niezbędne są inne rozwiązania zjazdu, to właściciel powinien wykonać go na własny koszt w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W uzasadnieniu podniesiono ponadto, iż zarzut skarżącego dotyczący braku udziału w postępowaniu jest bezzasadny, bowiem jest to podstawa wznowienia postępowania, nie stanowi jednakże przesłanki do uznania, iz decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa W niniejszej sprawie przed wydaniem pozwolenia na budowę został opracowany raport oddziaływania budowy obwodnicy miasta [...] na środowisko. Decyzją zaś z dnia [...] marca 2002r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uzgodnił pozytywnie projekt w zakresie higieny środowiska oraz wymagań higienicznych i zdrowotnych z zastrzeżeniem zachowania zaleceń i zastosowania wszystkich planowanych zabezpieczeń technicznych i technologicznych zawartych w przedłożonej dokumentacji projektowej oraz w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa, stąd też zasadne było orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanego orzeczenia. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 lutego 2006r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...], wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji poprzedzającej. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nieuwzględnienie ustaleń i zaleceń wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005r. sygn. akt VII Sa/Wa 746/05 oraz naruszenie art. 75 § 1 i 78 § kpa poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii biegłych. Ponadto w opinii strony skarżącej decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na tym, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ponadto projekt techniczny zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z uwagi na zlokalizowaną na działce nr [...]piekarnię i dom mieszkalny jest niezgodny z bezwzględnie obowiązującymi przepisami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Miejskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zarzucona niezgodność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami dotyczy: niezachowania wymaganych przepisami odległości drogi publicznej od budynków mieszkalnych i zakładów produkcyjnych, zaprojektowane zjazdy i wyjazdy do posesji nie spełniają wymogów technicznych określonych w przepisach oraz nie gwarantują bezkolizyjnego funkcjonalnego dojazdu i wyjazdu do piekarni samochodów ciężarowych z mąką, ponadto promienie łuków zjazdu i wjazdu do posesji skarżącego nie mieszczą się w granicach odpuszczalnych przez bezwzględnie obowiązujące przepisy, również projekt techniczny nie spełnia podstawowych wymagań dotyczących zabezpieczenia obiektu produkcyjnego jakim jest piekarnia w środki ochrony przed hałasem, drganiami i zakurzeniem, co skutkować może zamknięciem piekarni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko i wniósł jej o oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Podlegająca w niniejszej sprawie kontroli Sądu, decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2006r. zapadła z naruszeniem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy związany były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2005r., sygn. akt VII Sa/Wa 746/05 i że podjęto decyzję niezgodną z oceną prawną w nim zawartą. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia wskazano, iż organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego. Ponadto w ocenie Sądu z zaskarżonej decyzji nie wynikało, jaki charakter mają zjazdy (wjazdy) z obwodnicy i ul. [...] na teren posesji skarżącego, tzn. czy są to zjazdy publiczne, czy też zjazdy indywidualne oraz czy spełniają one wymogi określone w § 78 i 79 oraz w innych przepisach rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430.). Organ nie wykazał również w sposób bezsporny, czy wskazane we wniosku uchybienia mają charakter rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 153 cyt. ustawy, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. W zakresie oceny prawnej mieści się krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie dlaczego zastosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie zdaniem sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinna mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji mogło być uznane za zgodne z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 15.01.1998, II S.A. 1560/97). Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Związanie wynikające z omawianego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego i faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w trybach nadzwyczajnych (wyrok NSA z dnia 1.10. 2001r., SA/Rz 434/2000). Ponieważ w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego był związany oceną prawną wyrażoną ww. wyroku. Powołane przepisy bowiem w sposób jednoznaczny wyznaczają kierunek postępowania organu administracji, który nie posiada już swobody w zakresie stosowania prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W ocenie składu orzekającego naruszenie przez organ II instancji art. 153 powołanej ustawy uzasadnia uchylenie kontrolowanego orzeczenia. Ponadto uznać należy, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana ponownie została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie bowiem do zasad zawartych w art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa i prowadzić postępowanie w taki sposób, aby zostały wyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Również uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia z dnia 27 lutego 2006r. nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie powinno być bowiem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Funkcją jego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji i powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa ). Organ administracji zgodnie z zaleceniami Sądu zawartymi w powołanym na wstępie wyroku winien był nie tylko ustalić jaki zjazd wybudowano publiczny czy indywidualny, ale też przede wszystkim ocenić czy w konkretnej sytuacji pozwolenie na budowę spornej inwestycji nie narusza prawa. Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie stanowi, iż zjazd publiczny to - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, natomiast zjazd indywidualny to - określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Jak z tego wynika to zarządca drogi określa, czy dany zjazd jest indywidualny czy publiczny. To, jednakże że decyzja ma charakter uznaniowy nie oznacza, iż może ona być dowolna. Wydając decyzje w kwestii wyrażenia zgody na dokonanie zjazdu z drogi krajowej organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. Zjazd jest obiektem budowlanym służącym do obsługi nieruchomości położonych przy drodze publicznej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien mieć na względzie, że w tym konkretnym przypadku zaprojektowany zjazd miał zapewnić komunikację z drogą publiczną obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza[...]. Do obiektu tego z racji prowadzonej działalności dojeżdżają samochody nie tylko osobowe, ale także ciężarowe. Organ administracji winien ocenić czy zaprojektowanie zjazdu indywidualnego, a nie publicznego nie narusza przepisów ww. rozporządzenia, a w szczególności § 77 i 78. Podkreślić również trzeba, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekał w ramach postępowania nieważnościowego. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. Organ administracji w ocenie Sądu nie wykonał obowiązków wymienionych w powołanych przepisach prawa. Ujawnione naruszenie przepisów prawa mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153.poz.1270 ze zm.).