II OSK 1107/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 760/06 w sprawie ze skargi B. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz B. i W. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stwierdzające nieważność ostatecznej decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczo-garażowego na nieruchomości położonej we wsi R., gm. D., oznaczonej jako działa nr [...]. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] na wniosek A. A. oraz B. i W. małżonków W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina D.. W punkcie dotyczącym warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych ustalił usytuowanie projektowanego budynku gospodarczo-garażowego w terenie określonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, z możliwością usytuowania bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nr [...] w "zbliźniaczeniu". Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy nakreślono planowany budynek bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią. Mapa stanowiła integralną część decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] Starosta P. – jako organ architektoniczno- budowlany – zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji zaznaczając, że w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy określa jako jeden z warunków zabudowy możliwość realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego w granicy z działką sąsiadującą, ma miejsce rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podejmując z urzędu postępowanie, decyzją z dnia [...], stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...]. W uzasadnieniu podkreśliło, że rażąco narusza ona prawo pozostając w sprzeczności z przepisem art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W uzasadnieniu wskazało, że organ pierwszej instancji, do którego kompetencji należy wyłącznie ustalenie warunków zabudowy w sposób zgodny z normami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykroczył poza zakres swej właściwości. Kwestie związane bowiem z usytuowaniem budynku należą do właściwości organów prowadzących postępowanie w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ ten miał podstawy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, nie mógł jednak ustalić, iż planowany budynek powstać ma w zabudowie bliźniaczej, bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią i dokonać takiego wykreślenia usytuowania tego budynku na załączniku graficznym bez rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ stwierdził, że określając możliwość zabudowy w granicach "w zbliźniaczeniu" oraz wykreślając na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji lokalizację inwestycji w granicy Wójt związał organ budowlany w zakresie, który nie należy do jego właściwości a do właściwości organu udzielającego pozwolenie na budowę. Tym samym rozstrzygnął kwestię faktycznej lokalizacji, wykraczając poza granice ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu w sposób rażący naruszono również przepis art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie było bowiem podstaw do przyjęcia, że przepisami odrębnymi w rozumieniu tej ustawy są normy zawarte w ustawie – Prawo budowlane. Po rozpoznaniu wniosku B. i W. małżonków W. o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy własną decyzję stwierdzającą nieważność decyzji z dnia [...]. Wymienioną decyzję małżonkowie B. i W. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 35, 139 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarżący podnieśli, iż decyzja Wójta Gminy D. nie naruszyła prawa, gdyż mógł on ustalić warunki zabudowy w zakresie określonym tą decyzją. Podnieśli też, iż z analizy urbanistycznej wynika możliwość zabudowy bliźniaczej na tym terenie. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. i zasądził od organu na rzecz skarżących 440 zł kosztów postępowania. Sąd podał w uzasadnieniu wyroku, iż skutek w postaci nieważności wywołuje nie każde naruszenie prawa, lecz tylko rażące naruszenie polegające na tym, iż proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. O "rażącym naruszeniu prawa" można też mówić wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest więc wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż prawidłowy jest wniosek organu, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy Wójt Gminy D. naruszył prawo. Naruszenia tego nie można jednak określić jako rażące. Przy braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania sąsiadującego terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa, ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego punktu widzenia, zdaniem WSA, postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie przyniosło takich ustaleń i ocen, z których wynikałoby, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy w ogóle nie powinna być wydana. Sąd stwierdził następnie, iż określenie w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych parametrów lokalizowania obiektów budowlanych stanowi naruszenie prawa, a w szczególności art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z punktu widzenia kryteriów ustalonych w owych przepisach lokalizacja nowej zabudowy winna być określona jedynie "liniami zabudowy". Nadmierne doprecyzowanie lokalizacji planowanej inwestycji nie znajduje oparcia w omawianych przepisach i z tego punktu widzenia organowi można zasadnie postawić zarzut naruszenia prawa. Skoro jednak owa "doprecyzowana" lokalizacja nowej zabudowy nie narusza wyznaczonych linii zabudowy – co ma miejsce w niniejszej sprawie – to nie sposób jednoznacznie powiedzieć, iż wskazana lokalizacja pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak oczywistości w dokonanym naruszeniu prawa nie pozwala z powyższego punktu widzenia uznać decyzji o warunkach zabudowy za nieważną. Sąd stwierdził też, że organowi, który wydał decyzję o warunkach zabudowy nie można postawić zarzutu, iż przez to, że doprecyzował lokalizację nowej zabudowy pozwalając na jej realizację w zbliźniaczeniu i w granicy nieruchomości, działał niezgodnie ze swą właściwością. Organ ten wydał bowiem decyzję o warunkach zabudowy a nie pozwolenie na budowę i oparł się na właściwych przepisach uzasadniających jego właściwość. Wymieniony wyrok zaskarżyło skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego: – art. 54 w związku z art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 55, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy określa lokalizację i usytuowanie obiektu budowlanego, w sytuacji gdy lokalizacja i usytuowanie obiektu budowlanego należy do właściwości organów architektoniczno-budowlanych i tym samym decyzja o warunkach zabudowy określająca taką lokalizację i usytuowanie jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa, bowiem odrębnym jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy od usytuowania obiektu budowlanego, – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności decyzji administracyjnych, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do kontroli pod względem celowości i słuszności, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych, – art. 145 § 1 pkt 1 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego nie jest normą prawa materialnego, – art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że wadliwa decyzja o warunkach zabudowy określająca usytuowanie i lokalizację obiektu budowlanego może być uwzględniona w nieznanej formie przez organ architektoniczno-budowlany; 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest: – art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem uzasadnienie wyroku jest niespójne i sprzeczne wewnętrznie, bez odniesienia się do znanego dotychczas orzecznictwa sądów administracyjnych, jak również ma w nim miejsce przedstawienie poglądu, który stanowi o konieczności pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, – art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez wydanie, zważywszy przedstawiony pogląd prawny w uzasadnieniu, orzeczenia na niekorzyść strony. Wobec powyższych zarzutów skarżące Kolegium wnosiło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie, 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, 3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 54 w związku z art. 4 ust. 1 i 2, art. 55, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym strona skarżąca przypisała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi taką wykładnię wskazanych przepisów, której ten Sąd w ogóle nie przeprowadził. W szczególności Sąd – wbrew zarzutowi ze skargi kasacyjnej – nigdzie nie stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy winna określać lokalizację i usytuowanie obiektu budowlanego na nieruchomości, której dotyczy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, iż Sąd dostrzegł naruszenie prawa decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] i znaczną część swoich wywodów przeznaczył na wskazanie na czym to naruszenie polegało. Pomiędzy wykładnią wskazanych przepisów prezentowaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i stronę wnoszącą skargę kasacyjną nie ma bowiem zasadniczych sprzeczności. Sąd, podobnie jak SKO, uznał, iż niedopuszczalne było wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji zamierzonej inwestycji, w szczególności bezpośrednio przy granicy działki, bowiem należało to do organu architektoniczno-budowlanego zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę. Odmiennie ocenił natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazane naruszenia prawa, uznane przez skarżące SKO za rażące a przez to skutkujące nieważnością przedmiotowej decyzji. Oceny tej strona wnosząca skargę kasacyjną skutecznie nie zakwestionowała. Przede wszystkim należy zauważyć, iż zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać, między innymi, przytoczenie wskazanych w art. 174 tej ustawy podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ma to o tyle istotne znaczenie, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tę skargę jest związany (z wyjątkiem przyczyn uzasadniających nieważność postępowania – art. 183 § 2 p.p.s.a.) granicami skargi kasacyjnej określonymi jej podstawami (§ 1 art. 183 p.p.s.a.). Formułując podstawy zaskarżenia skarżąca zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem norma uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego nie jest normą prawa materialnego". Skarżący zarzucił więc naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. przez podanie go jako podstawy prawnej uchylenia decyzji opartej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż – jego zdaniem – ostatnio wymieniony przepis jako zamieszczony w Kodeksie postępowania administracyjnego stanowi przepis proceduralny a nie prawnomaterialny. Fakt zamieszczenia przepisu w ustawie regulującej postępowanie nie przesądza jednak o wyłącznie procesowym charakterze przepisu. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie (p. J. Borkowski w Komentarzu do KPA, wydanie VI, C.H. Beck 2004, s. 704) przyjmuje się, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 pkt 1-6 oraz wady nieważności ustanowione w przypadkach odrębnych mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. W szczególności dotyczy to przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to jest wady decyzji polegającej na wydaniu jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. podając go jako podstawę prawną wyroku uchylającego decyzję wydaną z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skarga kasacyjna nie postawiła natomiast jednoznacznie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. bądź przez jego wadliwą wykładnię, bądź przez nieprawidłowe zastosowanie. Wprawdzie z jej uzasadnienia można wnioskować, iż skarżący zarzucił Sądowi również także niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, lecz zarzut ten nie został przekonywująco uzasadniony. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd (podzielony przez skład orzekający w niniejszej sprawie), że do uznania naruszenia prawa za rażące niezbędne jest łączne spełnienie następujących przesłanek: po pierwsze, treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, następnie – charakter tego naruszenia ma być tego rodzaju, że prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (p. wyroki NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Wstępnym warunkiem uznania, że decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa będącego jej podstawą jest też stwierdzenie, że w zakresie objętym tą decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegając wadliwość decyzji Wójta Gminy D. wskazał przekonywujące argumenty przemawiające za tym, iż pozostawienie jej w obrocie prawnym jest możliwe do zaakceptowania ze względu na zasadę praworządności. Sąd zauważył, iż Wójt przekroczył wprawdzie zakres swoich uprawnień, lecz wydał decyzję o warunkach zabudowy (a nie pozwolenie na budowę), na podstawie właściwych przepisów upoważniających go do wydania takiej decyzji. W toku postępowania nie zostało stwierdzone naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w szczególności § 12 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 pkt 2 tego aktu prawnego określający warunki sytuowania obiektów budowlanych przy granicy nieruchomości. Należy też zauważyć, iż kwestionowana decyzja stanowczo nie rozstrzyga o usytuowaniu przedmiotowego budynku przy granicy działki, lecz dopuszcza tylko taką możliwość, zgodnie z wnioskami właścicieli obu sąsiadujących nieruchomości. Powołuje się ona wprawdzie na załącznik graficzny w postaci mapy, lecz w nawiązaniu do oznaczonych na niej linii zabudowy a nie konkretnego miejsca lokalizacji budynku. Wobec braku stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy D. może wywołać skutki niemożliwe do zaakceptowania jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał też brak podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Wniosek ten nie narusza obowiązującego prawa. Nieuzasadnione są też pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji nie naruszył art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem celowości i słuszności a nie legalności. W rzeczywistości Wojewódzki Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem a oceniając, czy decyzja, której nieważność stwierdzono, została wydana z rażącym naruszeniem prawa posłużył się różnorodną argumentacją, w tym również odnoszącą się do aspektów społeczno-gospodarczych tej decyzji. Było to konieczne dla oceny czy naruszenie prawa było na tyle poważne, że prowadziło do skutku w postaci niemożności zaakceptowania tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Użycie takiej argumentacji nie oznacza jednak, iż Sąd dokonał kontroli z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu pod względem celowości i słuszności a nie legalności. Zarzucając obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku niespójnego i wzajemnie sprzecznego strona skarżąca zarzutu tego nie uzasadniła i nie wykazała na czym konkretnie polegają zarzucone wady. Natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. przez wydanie wyroku na niekorzyść skarżącego jest niezrozumiały, skoro nie wiadomo dlaczego wyrok uchylający decyzję stwierdzającą nieważność wydanej zgodnie z wnioskiem skarżącego decyzji o warunkach zabudowy miałby być niekorzystny dla skarżącego. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.