II SA/Rz 640/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 22 marca 2007 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Wojewoda P. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr 37 przy ul. H. w R. przez R. Gospodarkę Komunalną Sp. z o.o. Oddział Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w R. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę prawną powołano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Prezydent Miasta R. udzielił pozwolenia I. N. na przebudowę lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku nr 37 przy ul. Hetmańskiej w R., polegającą na zmianie usytuowania niektórych ścianek działowych i urządzenia ubikacji w pomieszczeniu przeznaczonym dotychczas na garderobę. Od decyzji tej odwołanie wniósł Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych wskazując, że jest ona wadliwa, bowiem stan techniczny pionu kanalizacyjnego, do którego projektowany jest przyłącz nowego urządzenia, może spowodować po przeprowadzeniu przebudowy wystąpienie awarii. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda w pierwszej kolejności zbadał, czy odwołujący się ma przymiot strony. Przyjmując, że Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania, gdyż spełnia przesłanki z art.28 Kpa organ stwierdził, że wniesienie odwołania w sprawie jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd i dlatego zarządca wezwany został o przedłożenie stosownej uchwały. Przy piśmie z dnia 20.03.2006r. odwołujący się przedłożył umowę dotyczącą zarządu nieruchomością, w świetle której zarząd obejmuje m.in. reprezentację ogółu właścicieli przed sądami i poza sądami. Na tej podstawie organ odwoławczy uznał, że MZBM był umocowany do wniesienia odwołania. Przechodząc następnie do meritum sprawy Wojewoda stwierdził, że organ I instancji przedwcześnie wydał pozwolenie, ponieważ inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z zamiarem włączenia się do wspólnej kanalizacji. Dodatkowo w aktach brak jest uchwały właścicieli lokali, wyrażającej zgodę na włączenie odbioru ścieków z przebudowanej ubikacji w lokalu nr 3 do wspólnego pionu kanalizacyjnego. Organ wskazał, że narusza to art. 22 ust. 3 pkt. 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Zgodnie z tym przepisem uchwała wspólnoty mieszkaniowej w sprawie udzielenia zgody na przebudowę nieruchomości wspólnej jest niezbędna. Brak w aktach sprawy oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane jest sprzeczne z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego Wojewoda zaznaczył, że organ I instancji nadał zaskarżonej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności twierdząc, że jest ona zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jednakże twierdzenie to nie odpowiada prawdzie, gdyż Wspólnota mieszkaniowa posiada przymiot strony, a nie brała udziału w toczącym się postępowaniu. Skargę na tą decyzję wniósł I. N. wskazując, że Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] stycznia 2006r. udzielił pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego polegającą na przesunięciu ścianek działowych z zastosowaniem nowych tynków gipsowych i przeniesieniu ubikacji do wentylowanego pomieszczenia dotychczas służącego za garderobę oraz połączenia jej do innego istniejącego pionu kanalizacyjnego z zastosowaniem urządzenia do rozdrabniania fekaliów. Do projektu, który został wykonany przez uprawnionego inżyniera, dołączone zostały dokumenty pozwalające na zgodne z prawem zastosowanie miksera. Decyzję tą zaskarżyła Wspólnota mieszkaniowa, która w postępowaniu przed organem I instancji nie była stroną, przy czym odwołanie to nie zostało nie zostało doręczone skarżącemu, jako wnioskodawcy, co uniemożliwiło obronę i wykazanie, że remont mieszkania nie godzi w interesy Wspólnoty. Nawiązując następnie od uzasadnienia zaskarżonej decyzji zakwestionował pogląd, jakoby dla objętych pozwoleniem robót konieczna była zgoda Wspólnoty. Przedstawiając w dalszej części szczegółowo rozwiązania techniczne zastosowane przy instalacji kanalizacyjnej podkreślił, że na zebraniu Wspólnoty złożył deklarację, iż wszelkie ewentualne awarie pionu kanalizacyjnego będzie usuwał własnym kosztem. Wskazał też na przepis art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali, który zgody wspólnoty wymaga jedynie dla nadbudowy lub przebudowy nieruchomości wspólnej; natomiast art.12 ustawy daje właścicielowi lokalu prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnych zgodnie z ich przeznaczeniem. Także art.205 kc współwłaścicielowi daje takie prawo do współposiadania rzeczy wspólnej. Reasumując stwierdził, że zaskarżenie decyzji jest zasadne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że pismem z dnia 10 lutego 2006r. Prezydent Miasta poinformował I. N. o tym, że zostało wniesione odwołanie, a aktach znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tego pisma, natomiast po stronie organów nie ma obowiązku przesyłania stronom odwołania. W postępowaniu przed organem II instancji skarżący brał udział na co wskazują znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru pism procesowych. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że w zaskarżonej decyzji nie została zakwestionowana prawidłowość rozwiązań projektowych, a jedynie nieudokumentowanie przez inwestora w sposób prawidłowy prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że I. N. wystąpił do Prezydenta Miasta R. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ul. Hetmańskiej 37 w R. Nie jest kwestionowane również, że właściciele lokali tego budynku tworzą wspólnotę mieszkaniową. Decyzją z dnia [...].01.2006r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, nadając decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od tej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa sprzeciwiając się przebudowie, o ile dotyczy projektowanego podłączenia do pionu kanalizacyjnego i jednocześnie podnosząc, że nie brała udziału w postępowaniu. Wojewoda P. przyjmując, iż Wspólnota jest stroną postępowania, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, ponieważ inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane: w aktach brak jest uchwały Wspólnoty wyrażającej zgodę na przebudowę. Pogląd organu odwoławczego, że w konkretnym przypadku Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną postępowania oraz, że dla przedmiotowej przebudowy lokalu mieszkalnego potrzebna była zgoda Wspólnoty, podważa skarżący i jest to kwestia sporna w sprawie. Dla rozstrzygnięcia tego zagadnienia należy przedstawić w pierwszej kolejności unormowania zawarte w ustawie z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. Nr 80, poz. 903, ze zm.). Przede wszystkim wskazać należy na art. 6 ustawy, zgodnie z którym ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości tworzy wspólnotę mieszkaniową. Jak wyżej stwierdzono, w budynku, w którym znajduje się lokal mieszkalny skarżącego, taka wspólnota istnieje. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokal (art. 21 ustawy). Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie, a do podjęcia czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu ustawa wymaga uchwały właścicieli lokali wyrażającej zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielającej zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art.22). Przy takim unormowaniu pozycji zarządu wspólnoty mieszkaniowej, ustawa jednocześnie w art. 22 ust. 3 przykładowo wylicza czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. I tak w pkt 5, udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzanie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego, zaliczone zostało do czynności przekraczających zwykły zarząd. Z wniosku I. N. oraz decyzji organu I instancji jednoznacznie wynika, że sprawa dotyczy pozwolenia na przebudowę lokalu mieszkalnego. Powstaje więc pytanie, czy przebudowa taka jest przebudową nieruchomości wspólnej w rozumieniu powyższych przepisów, a w konsekwencji – czy skarżący mógł dokonać przebudowy jedynie za zgodą pozostałych współwłaścicieli czy też nie dotyczy nieruchomości wspólnej (części wspólnych) i zgody takiej nie wymaga. W piśmiennictwie odróżnia się przebudowę "wewnętrzną", jako zlokalizowaną wewnątrz nieruchomości lokalowej (np. polegająca na podziale nieruchomości lokalowej) od przebudowy "zewnętrznej" obejmującej (wyłącznie lub także) nieruchomość wspólną. Przebudowa wewnętrzna jest dokonywana w sferze przysługującego właścicielowi prawa, tym samym jej dopuszczalność wynika z art.140 kc. W takim przypadku właścicielowi lokalu przysługuje względem każdego, a więc i względem właścicieli pozostałych lokali roszczenie o zaniechanie wszelkich utrudnień. (...). W szczególności wewnętrzna przebudowa nie może prowadzić do wyjścia poza granice lokalu, a więc do fizycznego niejako wkroczenia w sferę sąsiedniego prawa własności. Nie może też naruszać w sposób istotny sposobu korzystania przez pozostałych właścicieli z nieruchomości wspólnej lub ich lokali art.144 kc (...). Natomiast w przypadku przebudowy zewnętrznej - jej dokonanie nie może odbyć się bez zgody pozostałych właścicieli lokali, gdyż prowadziłoby to do naruszenia cudzego prawa własności. Gdy we wspólnocie obowiązuje system zarządu, dla dokonania takiej przebudowy konieczna jest uchwała wspólnoty (zob. Komentarz do ustawy o własności lokali - J. Ignatowicz, Wydawnictwo Prawnicze Warszawa 1995r. str. 86). Podzielając zaprezentowany pogląd stwierdzić należy, że objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia przebudowa nie zamyka się w wewnątrz nieruchomości lokalowej I. N., a więc nie ma charakteru "wewnętrznego". Jest tak dlatego, ponieważ projekt dotyczy zmiany garderoby na ubikację, z dokonaniem nowego podłączenia do istniejącego wspólnego pionu kanalizacyjnego (części wspólnej). Ten zakres robót niewątpliwie wykracza poza lokal skarżącego co ma ten skutek, że objęta wnioskiem przebudowa ma charakter zewnętrzny i wymaga w świetle przedstawionych powyżej przepisów zgody Wspólnoty Mieszkaniowej. Te same względy ("zewnętrzny" charakter przebudowy) Wspólnotę Mieszkaniową czynią stroną toczącego się postępowania. Ponieważ sprawa dotyczy pozwolenia na przebudowę, dlatego należy jeszcze wskazać na przepisy ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), które regulują zagadnienia dotyczące pozwolenia na budowę. Stosownie do przepisu art.28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym przez pojęcie "roboty budowlane" ustawa rozumie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy). W konkretnym przypadku wniosek dotyczy przebudowy (zob. legalną definicją w art. 3 pkt 7a), a więc dla wykonania robót objętych tym wnioskiem wg załączonego projektu budowlanego, wymagane było uzyskanie pozwolenie na budowę. Aby takie otrzymać, z mocy art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku należało dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzedzone stosowną uchwałą Wspólnoty Mieszkaniowej. Skarżący w postępowaniu przed organami administracyjnymi nie dysponował stosowną uchwałą, a zatem główny zarzut skargi nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu, jakoby organ naruszył prawo do obrony, gdyż nie dostarczył skarżącemu odwołania stwierdzić należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organ takiego obowiązku. Natomiast o wniesieniu odwołania I. N. został poinformowany, o czym świadczy znajdujące się w aktach administracyjnych zwrotne potwierdzenie odbioru pisma z dnia 10.02.2006r. Skarżący brał również udział w postępowaniu przed organem II instancji, był informowany o jego toku, a dowodem są potwierdzenia odbioru kolejnych pism, z dnia 9.03.2006r. oraz z dnia 17.03.2006r. Stąd też i ten zarzut skargi nie może być uwzględniony. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres kontroli sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270, ze zm., zwaną dalej - P.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o art.151 P.p.s.a.