V SA/Wa 192/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Asesor Sądowy WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Beata Zborowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 10 sierpnia 2006 r., wniesionej przez B. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r. o nr [...], uchylająca w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i umarzająca należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od sierpnia 1999 r. do października 2001 r. a także w całości na Fundusz Pracy, oraz odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2001 do września 2003 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do września 2003 r. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 17 maja 2004 r. B. M. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami. Prośbę swą umotywowała ciężką sytuacją finansową swojej pięcioosobowej rodziny. Wskazała, że nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów, zaś jej mąż jest zatrudniony na czas określony od 20 kwietnia 2004 r. do 15 czerwca 2004 r. Podała też, iż w grudniu 2002 r. spłonęła jej stodoła wraz z całymi zbiorami i sprzętem rolniczym oraz innym dobytkiem. Oświadczyła także, iż ze względu na brak sprzętu rolniczego oraz pieniędzy na ich zakup, jak i na zakup nawozów oraz środków ochrony roślin, nie jest w stanie użytkować całego pola uprawnego, w większości stanowiącego grunty klasy VI. Na koniec podała, że leczy się [...], natomiast jej mąż ma problemy z kręgosłupem oraz stawem barkowym. W kwestionariuszu o możliwościach płatniczych B. M. wskazała, iż zarobki jej męża wynoszą 300 zł brutto. Wskazała również, że oprócz zaległości w ZUS posiada zobowiązanie z tytułu zaciągniętego kredytu na kwotę 3500 zł. Na potwierdzenie okoliczności powołanych we wniosku i w kwestionariuszu, strona załączyła dokumenty, w tym: kartę informacyjną z 31 maja 2004 r. sporządzoną przez pracownika socjalnego z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., zaświadczenie PPHU [...] o wysokości dochodu S. M., zaświadczenie z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. potwierdzające udzielenie wnioskodawczyni w 2004 r. pomocy w postaci dożywiania trójki dzieci i zasiłku celowego w formie pieniężnej, oraz postanowienie Prokuratury Rejonowej w K. o umorzeniu dochodzenia w sprawie nieumyślnego sprowadzenia w dniu [...] grudnia 2002 r. pożaru stodoły o wartości 15.000 zł na szkodę S. M., a także deklaracje podatkowe PIT-36. Organ prowadząc postępowanie ustalił, iż zadłużenie B. M. z tytułu nieopłaconych składek wraz z odsetkami, za czas prowadzonej przez nią działalności gospodarczej, wynosiło na dzień 9 czerwca 2004 r. 41.908,32 zł. Decyzją z [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 i art. 28 oraz art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od sierpnia 1999 r. do września 2003 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w przypadku B. M. nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia należności. Analiza załączonych do wniosku dokumentów wykazał, że trudności finansowe pięcioosobowej rodziny wnioskodawczyni mają charakter przejściowy, w przyszłości więc sytuacja materialna rodziny może ulec zdecydowanej poprawie, a spłata należności może nastąpić w dogodnym systemie ratalnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. podtrzymała swoje dotychczasowe argumenty. Podniosła, że jest w trudnej sytuacji finansowej, ma troje dzieci w wieku szkolnym, brakuje jej na podstawowe produkty żywnościowe oraz opłaty. Mąż jest pracownikiem sezonowym, albowiem nie może znaleźć stałej pracy. Dochód przez niego osiągany nie starcza na utrzymanie rodziny. Gospodarstwo nie przynosi zaś żadnych dochodów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu w dniu [...] września 2004 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zobowiązana do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie przedstawiła żadnych nowych dowodów, nie wskazała też innych, niż zawarte we wniosku z 9 czerwca 2004 r. okoliczności, które umożliwiłyby pozytywne rozpatrzenie sprawy. Od niniejszej decyzji Prezesa Zakładu, B. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 września 2005 r. sygn. akt III SA/Wa 2416/04, wydanym w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tym samym Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzję Zakładu z [...] sierpnia 2004 r., naruszył przepisy określające właściwość organu odwoławczego w tychże sprawach. Dalej, postanowieniem z [...] kwietnia 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek B. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy o umorzenie należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu 24 sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 15 maja 2006 r. Zakład poinformował stronę o toczącym się postępowaniu wyjaśniającym, oraz o możliwości złożenia dodatkowych informacji, dokumentów, wniosków i dowodów w sprawie. Jednocześnie pouczył stronę o treści art. 10 i art. 73 k.p.a. W odpowiedzi, w dniu 23 maja 2006 r. strona złożyła decyzję o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 80 zł oraz o pomocy w postaci posiłków dla synów, a także dokumentację potwierdzającą przebieg leczenia i rehabilitacji małżonka. Decyzją z [...] czerwca 2006 r. Prezes Zakładu uchylił w całości decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] sierpnia 2004 r. nr [...] i umorzył należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od sierpnia 1999 r. do października 2001 r., a także w całości na Fundusz Pracy, oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od listopada 2001 do września 2003 r. oraz na ubezpieczenie zdrowotne za okres od sierpnia 1999 r. do września 2003 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku ponownej analizy akt przedmiotowej sprawy, uwzględniając obecną sytuację materialną i rodzinną zobowiązanej, podjął decyzję o częściowym umorzeniu należności, tj. około 50% najstarszych zaległości na FUS oraz 100% na FP, uznając jednocześnie, iż pozostała część zadłużenia możliwa będzie w przyszłości do spłaty np. w dogodnym systemie ratalnym. Orzekając w ten sposób organ wskazał, iż B. M. nie pracuje, nie uzyskuje żadnego dochodu, wraz z trojgiem dzieci jest na utrzymaniu męża, który uzyskuje dochody w kwocie 1600 zł brutto miesięcznie z tytułu zatrudnienia sezonowego. Podał też, iż M. są właścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, w którym przeważają grunty VI klasy. Wziął również pod uwagę poniesione przez M. straty w wysokości 15.000 zł w związku z pożarem stodoły wraz ze zbiorami i maszynami rolniczymi, jak i ich problemy zdrowotne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Zakładu z [...] czerwca 2006 r., B. M. wniosła o umorzenie zaległości wobec ZUS, motywując swój wniosek trudną sytuacją materialno-finansową pięcioosobowej rodziny, w tym uczącej się trójki dzieci. Wskazała, iż suma jaka została do spłaty z tytułu zadłużenia wobec ZUS jest nadal bardzo wysoka. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W dniu 16 marca 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazał przy piśmie z 12 marca 2007 r. plik dokumentów skarżącej, celem dołączenia ich do akt sprawy. Z nadesłanych dokumentów wynika, iż pismem z 28 lutego 2007 r. B. M. zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o włączenie do akt m.in. decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z [...] lutego 2007 r. o udzieleniu pomocy w postaci zasiłku celowego w wysokości 100 zł i zaświadczenia z Powiatowego Urzędu Pracy w K. z [...] lutego 2007 r. potwierdzającego zarejestrowanie S. M. jako bezrobotnego z prawem do zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego, a w związku z tym wymagała uchylenia. Pismem z 17 maja 2004 r. B. M. wniosła o umorzenie -jak określiła- należności z tytułu składek wraz z odsetkami. Wobec treści wniosku skarżącej, wszczynającego kontrolowane przez Sąd postępowanie administracyjne, zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej powoływanej jako u.s.u.s. Stosownie natomiast do treści art. 123 u.s.u.s., w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Stosownie zaś do treści art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. W świetle powyższego nie budzi zatem wątpliwości, iż w sprawach umarzania należności decyzje wydawane są przez dwa różne organy, tj. w pierwszej instancji - Zakład, a następnie przez Prezesa Zakładu. Złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku (odmiennie niż przy decyzjach podejmowanych przez np. ministra), ma ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu przez inny organ. Następnie Sąd zważył, iż w sprawie niniejszej decyzję organu pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu J. D. Organem pierwszej instancji był jednakże Zakład. Zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. Prezes Zakładu kieruje Zakładem i reprezentuje go na zewnątrz. Ta sama osoba -pracownik organu pierwszej instancji- podpisała również decyzję wydaną po rozpatrzeniu sprawy przez inny organ (Prezesa Zakładu), ponownie rozpatrujący sprawę w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy o postępowaniu odwoławczym. W rezultacie ta sama osoba podpisała obie wydane w niniejszej sprawie decyzje, pochodzące -jak powyżej wywiedziono- od różnych organów. Powyższe świadczy o tym, iż w sprawie pominięto zupełnie treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji ostatecznej, z upoważnienia organu, przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi natomiast przesłankę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Sądu przesłanka ta wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec treści przywołanych przepisów, J. D. nie mógł bowiem brać udziału w czynnościach decydujących, tj. w wydaniu decyzji, poprzez podpisanie zaskarżonego orzeczenia w imieniu Prezesa Zakładu, działającego jako organ ponownie rozpatrujący sprawę, skoro brał udział w wydaniu decyzji w I instancji, przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Z tego też powodu za zasadne Sąd uznał uwzględnienie skargi, z przyczyn innych niż w niej podniesione, i wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd nie mógł ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani w tym kontekście dokonać oceny decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2006 r. Uchylenie decyzji nastąpiło wyłącznie z powodów proceduralnych powyżej przedstawionych i nie oznacza, że wniosek skarżącej o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny Prezesa Zakładu, który winien uwzględnić aktualną sytuację majątkową i rodzinną skarżącej, a która to -jak wynika z dokumentów pochodzących od skarżącej i włączonych do akt sprawy w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego- obecnie uległa zmianie. Zmiany te w ocenie Sądu winny być przez organ uwzględnione i ocenione w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Na marginesie już tylko Sąd przypomina, iż obowiązkiem organu jest prawidłowe umotywowanie podjętego rozstrzygnięcia, zgodne z treścią art. 107 § 3 k.p.a., także wtedy, gdy wydana decyzja jest w części korzystna dla strony, w części zaś dla niej negatywna. Uzasadnienie decyzji, jako jeden z jej elementów, winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Z uzasadnienia decyzji musi jasno wynikać co w sprawie zadecydowało o częściowym -tak jak w niniejszej sprawie- uwzględnieniu wniosku strony, co zaś spowodowało częściowe jego nieuwzględnienie. Uzasadnienie winno więc zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów (a nie tylko ich wyliczenie), nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę, a także wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisu prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, tak aby strona nie miała wątpliwości co do zasadności wydanego rozstrzygnięcia. Warto pamiętać, iż brak prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji powoduje, że nie tylko strona, ale również weryfikujący sprawę Sąd nie jest w stanie ustalić, czym kierował się organ wydając skarżone rozstrzygnięcie. Podsumowując, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd uchylił tą decyzję. Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu o art. 152 p.p.s.a.