I OSK 2032/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Leszek Włoskiewicz Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 852/06 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 września 2006 r., I S.A./Wa 852/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. na decyzję Ministra Edukacji i Nauki z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium. W uzasadnieniu stwierdził, że sprawa przyznania A. M. stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe rozpoznawana była na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365). Zgodnie z jej art. 178 stypendia ministra za wybitne osiągnięcia sportowe przyznaje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rady podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej oraz uczelni zawodowej - na wniosek senatu uczelni, przedstawiony przez rektora tej uczelni. Stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe może być przyznane studentowi, który osiągnął wysoki wynik sportowy we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym i zaliczył kolejny rok studiów (art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym). Z kolei rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 245, poz. 2458, zwane dalej "rozporządzeniem") szczegółowo określa, w przepisach § 5 i § 6, warunki, po spełnieniu których student może otrzymać stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe. Przepisy te statuują więc normę, że studenci mogą ubiegać się o stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe tylko w sytuacji, gdy spełniają określone w nich warunki i równocześnie nakaz dla organu przyznającego stypendium, że tylko takim studentom stypendium może być przyznane. Zwroty zaś zawarte w powyższych przepisach: "stypendium może być przyznane" i "stypendium może otrzymać" oznaczają, że Minister Edukacji i Nauki podejmuje decyzje dotyczące przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza zaś przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. Uznanie to nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru. W rozpoznawanej sprawie argumentacja prawna podjętej decyzji mieści się w zakresie przesłanek ustalonych przez ustawodawcę w art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz § 5 rozporządzenia. Minister Edukacji i Nauki wskazał powody, którymi kierował się rozstrzygając sprawę odmowy przyznania stypendium skarżącemu i dał im wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoją decyzję wskazał rodzaje osiągnięć sportowych, które są brane pod uwagę przy przyznawaniu stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe i wyjaśnił, dlaczego mógł wziąć pod uwagę jedynie wynik osiągnięty przez skarżącego w zawodach - Mistrzostwa Polski Seniorów. Wyjaśnił też, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie stypendiów za wybitne osiągnięcia sportowe musiał kierować się również przeznaczoną na ten cel w budżecie kwotą środków finansowych, która nie jest wystarczająca do przyznania stypendium wszystkim studentom ubiegającym się o to stypendium na rok akademicki 2005/2006. Wskazał kryteria, którymi kierował się dokonując selekcji wniosków o przyznanie stypendium, a mianowicie skalą i znaczeniem osiągnięć sportowych studentów. Zaskarżonej decyzji nie można zatem zarzucić arbitralności, a to oznacza, że Minister Edukacji i Nauki nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W skardze kasacyjnej A. M. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu rażące naruszenie, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów: 1. art. 24 § 1 ust. 5 k.p.a., 2. art. 6 k.p.a., 3. art. 8 k.p.a., 4. art. 187 ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 roku (dalej u.s.w.), 5. § 5 i § 6 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków, trybu przyznawania i wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, 6. art. 145 § 1 ust. 1 pkt b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których rażące naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy skargi - wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny utrzymał w mocy decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Ministra Edukacji i Nauki z dnia [...] Nr [...], w której odmówiono A. M. przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia w sportowe. Decyzja z dnia [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż do jej wydania został upoważniony ten sam pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji z dnia [...]. Decyzja z dnia [...] oraz decyzja z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję z [...], zostały wydane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Szkolnictwa Wyższego T. B. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą NSA, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. także w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ do tego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 127 § 3 k.p.a.) Taka wykładnia powołanego przepisu jest przyjęta i stosowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w orzeczeniach z dnia 24 maja 1983 r. (I SA 1714/32) oraz dnia 11 września 2001 r. (V SA 2535/2001). W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien uwzględnić skargę oraz uchylić decyzję w całości, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż jest to, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., naruszenie prawa stanowiące podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. jest naruszeniem tak istotnym, że nie mogło pozostać bez wpływu na wynik sprawy. Zgodnie z art. 187 u.s.w., Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłacania stypendiów ministra. Organy administracji działają na podstawie prawa. W przeciwieństwie do stron stosunków cywilnoprawnych, organ administracji nie może podejmować działań i wydawać decyzji, które nie są zabronione, lecz tylko te, które są dozwolone i przewidziane przez przepisy prawa, w ściśle określonych przez nie granicach. Decyzje nie mogą być wydawane na zasadzie uznaniowości. Z tego względu do podjęcia decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania stypendium ministra niezbędne jest odpowiednio szczegółowe ustalenie i obowiązywanie jasnych warunków jego przyznania. Obywatel nie może bowiem być niepewny swojej sytuacji prawnej w postępowaniu przed organem administracji. W wykonaniu art. 187 u.s.w., w § 5 oraz § 6 rozporządzenia z 10.11.2004 r. zostały zawarte konkretne warunki uzasadniające przyznanie przedmiotowego świadczenia. Wydając decyzję o odmowie przyznania stypendium, organ administracji powołał się na potoczną interpretację zwrotu "może" wywodząc z niego uznaniowość wydawanej decyzji, sprzecznie z zasadami interpretacji systemowej, podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego oraz zasadami państwa prawa, w szczególności zasadą zaufania do stanowionego i obowiązującego prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zasadą równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). Zwrot "może" stosowany w przepisach prawa stanowiących podstawę decyzji administracyjnych może być interpretowany wyłącznie jako wyłączający możliwość otrzymania przedmiotowego świadczenia jako przysługującego z mocy prawa. Jest to bowiem świadczenie otrzymywane wyłącznie na wniosek zainteresowanego, nie może być również otrzymane za okres poprzedzający złożenie wniosku a tryb jego przyznania na podstawie przepisów u.s.w. i rozporządzenia jest szczegółowo określony i musi być dotrzymany przez wnioskującego. Ustawa o szkolnictwie wyższym nie daje podstaw do wyprowadzenia wniosku o możliwości uznaniowego przyznawania lub odmowie przyznania przedmiotowego świadczenia. Taka interpretacja § 5 i 6 rozporządzenia jest niedopuszczalna a jej stosowanie nieuchronnie prowadziłoby do oceny rozporządzenia z 10.11.2004 r. jako niezgodnego z art. 187 u.s.w. i Konstytucją, jako wychodzącego poza ramy delegacji ustawowej. Nie można przy tym pominąć również usytuowania przedmiotowego stypendium w systemie obowiązującego prawa, w szczególności w związku z brzmieniem art. 173 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym. Ust. 1 tego artykułu wymienia oprócz stypendium ministra, także inne stypendia. Jak wynika z art. 173 wszystkie one są formą pomocy materialnej przyznawanej studentom. Każde z nich jest przyznawane według ściśle określonych kryteriów. Bez względu na organ ustalający te kryteria, są one bezwzględnie ostre i nie przewidują możliwości dokonywania miar i ocen w sposób uznaniowy. Jest faktem powszechnie znanym, że stypendia socjalne, mieszkaniowe czy wyżywieniowe przyznawane są osobom posiadającym odpowiednio niskie dochody, określane kwotowo. Organy przyznające stypendia badają jedynie czy prawidłowo wykazano wskazane dochody. Analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku stypendium za wyniki w nauce lub sporcie. Odpowiednie władze uczelni określają progi średniej ocen, które uprawniają do otrzymywania konkretnych kwot stypendium. W żadnym przypadku nie może być mowy o decydowaniu w sposób uznaniowy, spełnienie pewnych określonych warunków oznacza prawo otrzymywania pomocy materialnej w odpowiedniej formie. Należy podnieść także, że Minister Edukacji i Nauki rozdysponował środki na przedmiotowe stypendium w sposób niejasny, według nieznanego prawu kryterium "szczególnego wyróżniania się". Wskazane kryterium, i stanowiące podstawę wydanej decyzji, nie zostało przewidziane w żadnym przepisie prawa mogącym stanowić podstawę prawną decyzji o odmowie przyznania tego świadczenia, w szczególności w u.s.w. lub rozporządzeniu z 10.11.2004 r. Decyzja została zatem wydana z naruszeniem art. 6 k.p.a., nie znajdując podstawy w przepisach obowiązującego prawa. Uzasadnieniu decyzji w taki sposób sprzeciwia się także art. 8 k.p.a. Przedstawienie konkretnych wymagań w § 5 oraz § 6 rozporządzenia, a następnie dodatkowe wymaganie "szczególnego wyróżniania się" z całą pewnością osłabia zaufanie obywatela do państwa. Szczególnie w tym przypadku, kiedy adresatem norm jest student, który spełnia przewidziane rozporządzeniem wymagania, wyjątkowo rygorystyczne i niezwykle trudne do spełnienia przez jakiegokolwiek obywatela i najbardziej uzdolnionego studenta, a po ich osiągnięciu jest informowany, że według przedstawiciela organu administracji ich spełnienie nie uprawnia go do otrzymania przewidzianego prawem świadczenia i "nie wyróżnia się szczególnie". Taki sposób działania administracji jest nie tylko niezgodny z prawem, ale również rażąco niesprawiedliwy, naruszając podstawowe zasady działania państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom, niemniej podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. 1. Naruszenie przepisów art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. nie miało miejsca, ponieważ pierwszy z tych przepisów nie ma odpowiedniego zastosowania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Po pierwsze dlatego, że jest to zupełnie niemożliwe w odniesieniu do organów monokratycznych, ponieważ w tym postępowaniu nie ma, ani niższej, ani wyższej instancji. O toku instancji można bowiem mówić dopiero wówczas, gdy do orzekania w danej sprawie powołane są co najmniej dwa różne organy właściwe do podjęcia decyzji na określonym etapie rozpoznawania tej sprawy. Tu zaś właściwość została przypisana jedynie ministrowi niezależnie od etapu rozpatrywania sprawy. Po drugie, w przypadku ministra uprawnienie do wydania decyzji należy do osoby pełniącej funkcję organu. Zgodnie z prawem, zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji (art. 268a k.p.a.). Niezależnie jednak od tego, czy osoba piastująca funkcję organu administracji wydała decyzję osobiście, czy też za pośrednictwem upoważnionego przez siebie pracownika jest to decyzja danego organu, a nie osoby, która była upoważniona do jej podpisania. Z tych względów w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy niedopuszczalne jest odpowiednie stosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wyłączenie pracownika będącego osobą piastującą funkcję ministra prowadziłoby w konsekwencji do niemożności działania tego organu w przypadku zaskarżenia jego decyzji poprzez wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. 2. Zarzut naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. z samego założenia nie może być uznany za zasadny. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, a więc przepisy zawarte w p.p.s.a., którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jeśli chodzi przepisy k.p.a., to jedynie naruszenie przepisu art. 156 może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów (art. 6 i 8 k.p.a.), których nie stosował. Zaś nie stosował ich, ponieważ w istniejącym stanie prawnym w ogóle nie był uprawniony do ich stosowania. Przepisy te bowiem regulują postępowanie administracyjne, a nie postępowanie przed sądami administracyjnymi. 3. Nie ma również usprawiedliwionych podstaw podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Wbrew temu, co twierdzi skarżący, wydawana na podstawie art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym decyzja w sprawie stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może odmówić przyznania stypendium także studentowi, który osiągnął wysoki wynik sportowy we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym i zaliczył kolejny rok studiów, jeżeli przekracza to możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków - por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. (SA 820/81), ONSA 1981, z. 1, poz. 57; por. też glosę J. Łętowskiego do tego wyroku OSP 1982, nr 1-2, poz. 22. Jeżeli zatem przyznane Ministrowi Edukacji i Nauki w budżecie środki finansowe na stypendia "sportowe" są zbyt małe, aby takie stypendium otrzymał każdy student, który spełni przesłanki wskazane w art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, organ musi dokonać dodatkowej gradacji osiągnięć sportowych wnioskodawców, ponieważ może przyznać tylko tyle stypendiów, na ile pozwalają mu posiadane fundusze. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.