VII SA/Wa 181/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch -Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2004 r. Nr (...) w przedmiocie wymierzenia kary organowi za przekroczenie ustawowego terminu do wydania decyzji skargę oddala. Postanowieniem z dnia (...) maja 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 35 ust. 6 oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) wymierzył Wojewodzie (...) karę w wysokości 9000 zł (dziewięć tysięcy złotych) za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Prezydenta Miasta (...) z dnia (...)grudnia 2003r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek Prezydenta Miasta (...) o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego wpłynął do organu w dniu (...) grudnia 2003 r. Wojewoda (...) w dniu (...)stycznia 2004r. wezwał wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia braków wniosku. Kompletny pod względem formalnym wniosek został złożony w dniu (...)stycznia 2004 r., natomiast decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu (...) marca 2004 r. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nastąpiło zatem o 26 dni, gdyż wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu (...) grudnia 2003r., zaś wydanie decyzji w dniu (...) marca 2004r. Po odliczeniu okresów stanowiących termin przewidziany w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności tj. okresu związanego z uzupełnieniem wniosku przez inwestora przekroczenie terminu do załatwienia sprawy wyniosło 18 dni. Z tego względu, w oparciu o przepis art. 35 ust 6 Prawa budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył Wojewodzie (...) karę w wysokości 9.000 zł., po 500 zł za każdy dzień zwłoki. Zażalenie na ww. postanowienie złożył Wojewoda (...) wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 127 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że nie przekroczył ustawowego terminu na wydanie decyzji, gdyż datą od której należy liczyć termin na załatwienie sprawy jest (...) stycznia 2004r., czyli data uzupełnienia braków formalnych wniosku. Pismo Prezydenta Miasta (...) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z dnia (...) grudnia 2003r. nie mogło wywołać skutku prawnego wszczęcia postępowania, gdyż było dotknięte szeregiem wad formalnych uniemożliwiających uznanie go za wniosek. Przed złożeniem przez inwestora wniosku spełniającego wszystkie wymagania formalne nie mogły być więc podjęte żadne działania zmierzające do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie mogło być prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie. Skoro nie mogło być prowadzone postępowanie bezpodstawnym jest zatem zarzut o pozostawaniu przez organ w zwłoce i niedotrzymaniu terminu do wydania decyzji. Wojewoda wskazał, że odmienny pogląd wyrażony w zaskarżonym postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do terminu wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy pismo nie spełnia wymogów formalnych, nie może stanowić podstawy do wymierzenia kary. W wyniku rozpatrzenia powyższego zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) grudnia 2004r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 88a ust. 1 pkt 1lit. a w zw. z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego uchylił postanowienie własne w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i nałożył na Wojewodę (...) karę pieniężną w wysokości 6.000 zł z uwagi na przekroczenie terminu załatwienia sprawy o 12 dni. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu (...) maja 2004r. tj. doręczenia Wojewodzie (...) ww. postanowienia wszedł w życie zmieniony ustawą z dnia (...) kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) przepis art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym karę nakłada się w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni, a nie jak dotychczas 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Organ wskazał, że termin 65 dni znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy znowelizowanej z zastrzeżeniem ust. 2-4. Z tego względu, organ zweryfikował okres przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ administracji architektoniczno – budowlanej wydłużając termin do załatwienia sprawy do 65 dni. Wobec nie wydania przez Wojewodę (...) decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył Wojewodzie (...) karę w wysokości 6.000 zł za przekroczenie tego terminu o 12 dni. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Wojewoda (...) zarzucając Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego błędne przyjęcie biegu terminów określonych w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego z nie uwzględnieniem art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że złożone w dniu (...) grudnia 2003r. podanie Prezydenta Miasta (...) nie wypełniało wszystkich nałożonych art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego warunków, nie mogło więc być traktowane przez organ jako wniosek wszczynający postępowanie. Dopiero przy piśmie z dnia 16 stycznia 2004r. Prezydent przesłał żądane dokumenty jednocześnie zmieniając treść samego wniosku, który był rozpoznawany przez Wojewodę (...) do dnia (...)marca 2004r., czyli w terminie przewidzianym w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. Wojewoda (...) wskazał, że określony w Prawie budowlanym termin 65 dni odnosi się do wniosku, który spełnia wszystkie wymagania określone w art. 33 ust. 2 prawa budowlanego, a nie do jakiegokolwiek pisma. Czas od złożenia pisma przez Prezydenta Miasta (...) w dniu (...) grudnia 2003r. do złożenia kompletnego wniosku wszczynającego postępowanie nie został zawiniony przez organ, gdyż to na inwestorze ciąży obowiązek dostarczenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów, by mógł uzyskać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę. Opóźnienie wynikające z przyczyn niezależnych od organu, to takie które w świetle art. 35 ust. 8 w związku z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie może być wliczane do terminu 65 dni uzasadniającego zastosowanie kary. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 12710). W niniejszej sprawie tego rodzaju uchybienia nie wystąpiły stąd skargę należało oddalić. Przede wszystkim wskazać należy, iż na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie w dniu 31 maja 2004r., nadano nowe brzmienie ust. 6 art. 35 Prawa budowlanego, obowiązującego od dnia 31 maja 2004r. Dotychczasowy termin dwóch miesięcy, przewidziany na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, po upływie którego organ wyższego stopnia wymierza karę, zastąpiono terminem 65 dni. Zgodnie z art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2-4. Z akt sprawy wynika, że postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie naliczania kary zostało wydane dniu (...) maja 2004r., a więc w stanie prawnym przed wejściem w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane. W wyniku rozpatrzenia zażalenia wniesionego przez Wojewodę (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uwzględnił aktualny stan prawny i uchylił własne postanowienie z dnia (...)maja 2004r. oraz na nowo obliczył okres o jaki został przekroczony termin przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo wydłużenia przez ustawodawcę terminu z dwóch miesięcy do 65 dni, termin na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę został przekroczony w niniejszej sprawie o 12 dni. Zgodnie z art. 35 ust. 6 obowiązującego Prawa budowlanego w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Ustęp 8 ww. przepisu stanowi natomiast, że do terminu, o którym mowa w ust. 6, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. W rozpatrywanej sprawie odliczeniu podlegał okres związany z uzupełnieniem braków formalnych wniosku przez inwestora tj. od dnia (...) stycznia 2004r. do (...)stycznia 2004r., który prawidłowo odliczył organ od 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy. Z akt sprawy wynika jednak, że pomimo odliczenia powyższego terminu i tak doszło do przekroczenia przez organ ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Odnosząc się zaś do podnoszonego przez stroną skarżącą zarzutu, że postępowanie administracyjne nie toczy się aż do momentu złożenia kompletnego wniosku stwierdzić należy, że jest on bezpodstawny. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie żądanie zostało doręczone organowi w dniu (...) grudnia 2003r. Ze względu na braki wniosku organ, zgodnie z treścią art. 64 § 2 k. p. a, wezwał inwestora do ich uzupełnienia. Podkreślić jednak należy, że w przypadku uzupełnienia w terminie braków wniosku postępowanie administracyjne jest kontynuowane, a nie jest prowadzone na nowo. Nie można zatem uznać daty uzupełnienia braków formalnych wniosku za datę wszczęcia postępowania i od tej daty liczyć terminu do załatwienia sprawy przez organ. Wszczęcie postępowania następuje bowiem z dniem doręczenia wniosku organowi administracji publicznej. W ocenie Sądu, słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowanego, że spełnienie warunków co do strony przedmiotowej i podmiotowej postępowania rodzi obowiązek podjęcia czynności postępowania przez organ administracji publicznej. Sposób przeprowadzenia postępowania i rytmika podejmowanych czynności jest już rzeczą organizacji prac organu, a uchybienia w tym zakresie skutkować mogą, jak w niniejszej sprawie, opóźnieniem jej załatwienia, a w konsekwencji nałożeniem kary przez organ wyższego stopnia. Należy również wskazać, że przepis art. 35 Prawa budowlanego nie ma charakteru uznaniowego i w razie stwierdzenia uchybienia terminu organ wyższego stopnia ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.