VII SA/Wa 2013/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę skargę oddala. Prezydent Miasta w K. decyzją nr [...] wydaną dnia [...] lipca 2002 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i A. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego, odcinka wodociągu w ulicy P. od posesji nr [...] do [...], przyłączy wodno-kanalizacyjnych, elektrycznych, wewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnych, c.o., elektrycznych, zjazdu na działkę na działce nr [...] przy ul. P.. W uzasadnieniu organ podał, że inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, inwestorzy przedstawili dokument stwierdzający ich prawo do dysponowania nieruchomością, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. oraz konieczne uzgodnienia. Inwestycja powyższa została wykonana, a decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie wybudowanego budynku mieszkalnego w części obejmującej piwnice i parter obiektu, nakładając jednocześnie na nich na podstawie art. 59 ust. 3 prawa budowlanego obowiązek wykonania w terminie do dnia [...] grudnia 2008 r. robót wykończeniowych w części parteru oraz poddasza użytkowego, a także uporządkowania i właściwego zagospodarowania terenu budowy, w tym również odpowiedniego zabezpieczenia skarpy w granicy między działkami nr [...] i [...]. W dniu [...] sierpnia 2005 r. S. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, zarzucając organowi rażące naruszenie art. 28 kpa – poprzez nieustalenie kręgu osób, które winny brać udział w postępowaniu, a także naruszenie przepisów o ochronie środowiska, co spowodowało zakłócenie naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych. Jak podkreślił wnioskujący, wykonane przez inwestora prace, nieokreślone decyzją dotyczącą pozwolenia na budowę wyrządziły szkodę właścicielom nieruchomości, która utraciła oparcie. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją znak [...] wydaną dnia [...] maja 2006 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Prezydenta K. z dnia [...] lipca 2002 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu organ podniósł, że realizacja inwestycji wg zatwierdzonego kontrolowaną decyzją projektu budowlanego, który nie przewidywał budowy muru oporowego pomiędzy działką inwestorów a położoną wyżej działką sąsiednią, skutecznie zablokują sąsiadowi podjęcie realizacji zamierzeń inwestycyjnych na własnej posesji. Wobec tego zdaniem organu projekt budowlany rażąco naruszył wymogi wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i A. F.. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] sierpnia 2006 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta miasta K. z dnia [...] lipca 2002 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że uznane przez organ I instancji jako naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 6 Prawa budowlanego, nie wskazanie sposobu zabezpieczenia wysokiej skarpy, powstałej w związku z przewidzianą w projekcie budowlanym zmianą ukształtowania terenu, powodującą ścięcie naturalnego stoku góry i powstanie skarpy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa, gdyż przepisy art. 5 i art. 6 Prawa budowlanego nie przewidują wyraźnego nakazu lub zakazu odnośnie zmiany ukształtowania terenu na gruncie prawa budowlanego. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyn rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, które miało charakter rażący. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa chodzi więc tu z reguły o przypadki, gdy decyzja podjęta została wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie lub go odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Zdaniem organu odwoławczego pozwolenie na budowę powinno uwzględniać sprzeczne interesy z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie naruszone lub zagrożone. Granice tych praw i interesów określają przepisy Prawa budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane oraz inne przepisy zawarte w aktach normatywnych, w tym w wydanych w celu ochrony sanitarnej i ochrony środowiska naturalnego, mających zastosowanie w procesie budowlanym. A zatem, o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie. Organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji nie wskazał konkretnych przepisów obowiązujących w budownictwie, a zatem nie może w tym przypadku powoływać się na rażące naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 ustawy - Prawo budowlane, dotyczące naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem organu odwoławczego wskazana przez organ wojewódzki okoliczność nie może spowodować stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji w oparciu o rażące naruszenie prawa, gdyż nie odnosi się do konkretnego przepisu prawa obowiązującego w obrębie prawa budowlanego regulującego kwestię ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w wyniku zmiany ukształtowania terenu i projektowaniu obiektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł S. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2 i art. 6 i art. 7 kpa. Podniósł również, że wykonane przez inwestorów prace polegające na usunięciu mas ziem spowodowały powstanie skarpy pozbawiającej skarżącego możliwości zagospodarowania jego nieruchomości, co stanowi ograniczenie jego prawa własności. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] sierpnia 2006 r., uchylająca decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie pozwolenia na budowę i odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. Art. 16 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ustanawia ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych, od której ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ocena czy decyzja kończąca postępowanie w sprawie dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa, której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wśród przesłanek wymienionych w w/w przepisie w pkt-cie 2-gim wymienione jest rażące naruszenie prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tym, że ani oczywistość naruszenia prawa, ani nawet charakter przepisów, które zostały naruszone, nie są wystarczające wyłącznie do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie, a także w literaturze dominuje pogląd, że obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu który został naruszony – jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1984 r. sygn. akt II SA 737/84). Tak więc o rażącym naruszeniu prawa co do zasady można mówić wówczas, gdy pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji nie jest do pogodzenia z porządkiem prawnym i wobec tego musi być ona wyeliminowana w takim celu, ażeby możliwe było przywrócenie porządku publicznego zakłóconego tą decyzją, a więc nie chodzi tylko o pozbawienie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji bytu prawnego, lecz o podjęcie po jej wyeliminowaniu koniecznych czynności lub aktów prawnych naprawczych. Kontrolując z takiego właśnie punktu widzenia decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2002 r. udzielającą A. i A. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce przy ul. P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że mimo, iż zatwierdzała projekt budowlany, który nie przewidywał budowę muru oporowego pomiędzy działką inwestorów i działką skarżących, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem realizacja inwestycji objętej decyzją nie spowodowała utratę przez działkę skarżącego charakteru działki budowlanej. Nadto w wydanej w dniu [...] maja 2005 r. na podstawie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie części budynku organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestora obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia – w terminie do dnia [...] grudnia 2008 r. – skarpy pomiędzy działką inwestora i działką skarżącego. Wykonanie nałożonego obowiązku spowoduje, że wadę kontrolowanej decyzji można będzie usunąć i skutki jej zniweczyć, co zdaniem składu orzekającego oznacza, że decyzję nie można uznać za dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.