II SA/Gl 497/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: WSA Włodzimierz Kubik Iwona Bogucka Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w M. z dnia [...] r. nr [...] – w częściach dotyczących nakazu, zawartego w pkt 1 decyzji organu I instancji oraz orzeka, że w tym zakresie zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 2) oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M., działając na postawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230), art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229 ze zm.) oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), nakazał M. Spółdzielni Mieszkaniowej w M. wykonanie w budynku przy ul. [...] obowiązków polegających na: 1/ zabezpieczeniu przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych oraz zapewnieniu wymaganych w przepisach długości dojść ewakuacyjnych w budynku poprzez obudowanie i oddzielenie klatki schodowej budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym, odpowiadającym wymaganiom, określonym w pkt a-d) rozstrzygnięcia, 2/ zabezpieczeniu przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez zabudowanie do komór zsypowych drzwi o klasie odporności ogniowej co najmniej EI [...], a w przypadku likwidacji zsypów, wykonaniu w zlikwidowanych komorach zsypowych, w których znajdują się zamknięte otwory szuflad wrzutowych, ścian w klasie odporności ogniowej co najmniej EI [...], 3/ zabezpieczeniu przed zadymieniem pionowej drogi ewakuacyjnej poprzez wydzielenie piwnic od klatki schodowej przedsionkiem przeciwpożarowym oraz drzwiami o klasie odporności ogniowej co najmniej EI [...]. Termin wykonania nałożonych obowiązków określono na [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na wynik czynności kontrolo-rozpoznawczych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] jako wysokim i użytkowanym od [...] r., stwierdził stan zagrożenia życia ludzi, spowodowany przez niezapewnienie w tym budynku wymaganych przepisami możliwości ewakuacji ludzi na skutek niezabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych, wymienionych w przepisach techniczno-budowalnych, w określony w nich sposób oraz przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego, większej o ponad [...] %, od długości określonej w tych przepisach. W odwołaniu od decyzji M. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej uchylenie, wskazując na niezasadność ustalania warunków bezpieczeństwa dla budynku nr [...] bez uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w czasie jego projektowania i oddawania do użytku. Zgodnie z § 142 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 10, poz. 44), budynek ten był kwalifikowany jako średniowysoki, odpowiadał normom i spełniał wymogi bezpieczeństwa. Zdaniem strony, w budynku nie występuje zatem stan zagrożenia życia ludzi. Powołując się na § 330 aktualnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stwierdzono, że przepisów tego rozporządzenia nie stosuje się do obiektów już istniejących. Nadto podniesiono, że wykonanie przedsionków przeciwpożarowych w budynku nie jest możliwe ze względów technicznych i konstrukcyjnych. Wyjaśniono, że zagrożeniem życia nie skutkuje także brak zamknięcia komór zsypowych drzwiami EI [...], zaś przy wejściach do piwnic projektowane są pojedyncze drzwi EI [...], wobec braku możliwości wykonania przedsionka. Zaskarżoną decyzją Ś. Komendant Wojewódzki PSP utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż stwierdzony stan zagrożenia życia, a w szczególności brak technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych, pozwala na zastosowanie aktualnie obowiązujących przepisów, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego w stosunku do użytkowanych istniejących budynków (§ 207 ust. 2 rozp. MI). Stan budynku został stwierdzony w czasie przeprowadzonej kontroli i nie był kwestionowany przez Spółdzielnię. Z treści protokołu pokontrolnego wynika, iż poszczególne mieszkania zamykane są drzwiami bez potwierdzonej wymaganej odporności ogniowej. Długość dojścia ewakuacyjnego w budynku jest większa o ponad [...] % w stosunku do obecnie dopuszczalnej. Działania administracyjne podjęte w takiej sytuacji uznano za uzasadnione. Jednocześnie organ II instancji podniósł, iż dopuszczalny jest inny sposób realizacji nałożonych obowiązków, o czym instruował organ I instancji, wskazując na tryb określony w § 2 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych. W skardze do sądu administracyjnego M. Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o zmianę lub uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie przepisu § 207 ust. 2 rozporządzenia MI z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz § 12 rozporządzenia MSWiA z dnia 16 czerwca 2002, powoływanych przez organ administracji. Zdaniem skarżącej, wykonanie przedsionków pożarowych w budynku jest niecelowe i niewykonalne, a ich brak nie powoduje występowania zagrożenia życia ludzi, skoro istnieje możliwość otwarcia (wybicia) okien w klatce schodowej, zaś administrowany budynek jest budynkiem wysokim. Nadto, brak jest podstawy prawnej do nakładania obowiązku wykonania drzwi przeciwpożarowych do komór zsypowych oraz drzwi o podwyższonej odporności ogniowej do mieszkań i piwnic. Podniesiono, że przedmiotowy budynek jest budynkiem wysokim, nie wysokościowym, a zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA w sprawie ochrony przeciwpożarowej, tylko brak wydzielenia klatki schodowej w budynku wysokościowym może być podstawą do stwierdzenia stanu zagrożenia życia. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że główną przyczyną stwierdzenia stanu zagrożenia życia w budynku nr [...] przy ul. [...] w M. jest wykazane w protokole przekroczenia długości dojścia ewakuacyjnego o ponad [...] % w stosunku do wymagań, określonych w przepisach techniczno-budowlanych. Ten fakt stanowi podstawę do uznania stanu zagrożenia życia zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA. W sytuacji takiej, zgodnie z § 207 ust. 2 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, w budynkach już istniejących stosuje się aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego Przepisy te w budynkach wysokich, zgodnie z § 246 ust. 1 wymagają zastosowania przedsionków przeciwpożarowych. W związku z tym, że nałożony obowiązek zastosowania przedsionków przeciwpożarowych z typowo inżynierskich względów może okazać się niewykonalny, dopuszczono inny sposób spełnienia tego wymagania, z której to możliwości skarżąca Spółdzielnia do tej pory nie skorzystała. Podniesiono, że w aktualnym stanie prawnym, otwieranych okien na najwyższych kondygnacjach nie można traktować jako rekompensaty dla braku oddymienia klatek schodowych. Aktualnie dopuszcza się wykonywanie klatek schodowych stanowiących drogę ewakuacyjną w budynku wysokim bez przedsionków oddzielających od dróg komunikacji poziomej, jeżeli mieszkania są zamykane drzwiami o odporności ogniowej co najmniej EI [...], a klatki schodowe są zamykane drzwiami dymoszczelnymi i wyposażone w urządzenia oddymiające lub zapobiegające zadymieniu. Nałożone obowiązki nie polegają jednak na zobowiązaniu do zapewnienia oddymiania klatki schodowej, lecz na wykonaniu przedsionków. W odniesieniu do wydzielenia komór zsypowych oraz piwnic uznano nałożone obowiązki za uzasadnione ze względu na stwierdzony stan zagrożenia życia w obiekcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie, gdy idzie o nakaz zawarty w pkt 1 decyzji. Stwierdzić przy tym należy, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w świetle § 330 w zw. z § 207 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przepisy aktualnie obowiązujące, a dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, stosuje się z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Nie ma zatem znaczenia fakt, że istniejący budynek przy ul. [...] w M. został zrealizowany przed wejściem w życie tegoż rozporządzenia i odpowiadał wymogom techniczno-budowlanym, obowiązującym w dacie jego budowy i dotychczasowego użytkowania. Podstawą zastosowania aktualnie obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych, dotyczących bezpieczeństwa pożarowego (Dział VI cyt. rozp. MI), jest stwierdzenie zagrożenia życia ludzi. Z kolei zgodnie z § 12 ust. 1 rozp. MSWiA z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 121, poz. 1138) przewiduje, że podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, przy czym w pkt 1-6 określono przypadki, które w szczególności stanowią podstawę stwierdzenia takiego stanu. Zatem wyliczenie tych przypadków jest jedynie przykładowe. Dopiero taki stan rzeczy obliguje właściciela lub zarządcę budynku do zastosowania rozwiązań, zapewniających spełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w aktualnie obowiązujących przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 2 cyt. rozp. MSWiA). W razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych właściwy komendant PSP uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230). Wydana na tej podstawie decyzja podlega egzekucji administracyjnej, stąd też nałożony nakaz musi być sformułowany w sposób jednoznaczny i umożliwiający wdrożenie postępowania w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). W szczególności, w rachubę może wchodzić tryb egzekucji w drodze wykonania zastępczego obowiązku. Zatem nie jest dopuszczalne wydanie nakazu usunięcia nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku polegające na nałożeniu obowiązku wykonania takich robót budowlanych, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wreszcie, obowiązek musi być wykonalny i skonkretyzowany. Decyzja niewykonalna jest bowiem obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, z tym że nie chodzi w tym wypadku jedynie o trudności techniczne w jej wykonaniu, lecz niewykonalność o charakterze trwałym. Wreszcie, nałożone obowiązki muszą być skorelowane ze stwierdzonymi uchybieniami i zmierzać do usunięcia nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W niniejszej sprawie nakaz obudowania i oddzielenia klatki schodowej budynku od poziomych dróg komunikacji ogólnej przedsionkiem przeciwpożarowym (pkt 1 decyzji) oparto na stwierdzeniu, iż długość przejścia ewakuacyjnego jest większa o ponad [...] % od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MSWiA) oraz brak zabezpieczenia przed zadymieniem dróg ewakuacyjnych w budynku (§ 12 ust. 1 pkt 5 cyt. rozp.). Zdaniem organów, naruszono w ten sposób warunki techniczno-budowlane, określone w § 246 ust. 1 i 5 i 256 ust. 1, 2 i 3 rozp. MI. Stwierdzić jednak trzeba, iż zarówno z ustaleń faktycznych organu I instancji, jak i treści protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych wynika, iż jedynie na ostatniej kondygnacji mieszkalnej budynku długość dojścia ewakuacyjnego do najdalej usytuowanego wyjścia z mieszkania wynosi około [...] m (przy dopuszczalnej długości 60 m), a tym samym długość dojścia jest przekroczona o ponad [...] % w stosunku do określonej w przepisach. Zatem w przypadku jednej kondygnacji budynku można stwierdzić zagrożenie życia ludzi w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MSWiA, a przekroczenie to wynosi około [...] m. Nadto, w protokole brak danych co do szerokości korytarza. W konsekwencji nakaz wykonania przedsionka przeciwpożarowego o wymiarach [...] x [...] m, może okazać się niewykonalny, co przyznano zresztą w odpowiedzi na skargę. Nie wiadomo przy tym, czy nakaz w pkt 1 decyzji dotyczy wszystkich kondygnacji, a więc również tych, w których nie stwierdzono przesłanki z § 12 ust. 1 pkt 2 rozp. MSWiA. Chybiony jest też pogląd organu, iż przy wydaniu nakazu należy kierować się treścią § 2 ust. 2 rozp. MI, a więc możliwością dopuszczenia innego rozwiązania jako sposobu wykonania decyzji. Jak już wyżej zauważono, decyzja podlega egzekucji i nie może nakładać niewykonalnych obowiązków, bo polegających na przebudowie budynku, wymagającej pozwolenia na budowę. W konsekwencji, brak podstaw do nałożenia obowiązku oddzielenia klatki schodowej od korytarzy przedsionkiem przeciwpożarowym celem skrócenia długości dojścia ewakuacyjnego na tych kondygnacjach budynku, na których nie stwierdzono przekroczenia o ponad [...] % dopuszczalnej długości. W przypadku ostatniej kondygnacji budynku nr [...], gdzie długość ta została przekroczona o około [...] m, brak ustaleń faktycznych co do szerokości korytarza i możliwości wykonania przedsionka o wskazanych wymiarach [...] x [...]m. Z podanych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w częściach dotyczących nakazu z pkt 1, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie uwzględnianej skargi oparto na przepisie art. 152 cyt. ustawy. Roszczenie skarżącej o zwrot kosztów postępowania wygasło z powodu niezłożenia wniosku o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy). W pozostałym zakresie, a mianowicie gdy idzie o nakazy zawarte w pkt 2 i 3 decyzji organu I instancji, skarga podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest w aspekcie legalności. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest władny brać pod rozwagę względów celowościowych czy skutków finansowych wykonania nakazu. W budynku nr [...] brak technicznych środków zabezpieczenia przeciwpożarowego, zapobiegających zadymieniu dróg ewakuacyjnych, Aktualnie obowiązujące warunki techniczno-budowlane jako zabezpieczenie przeciwpożarowe nie przewidują stanu, w którym możliwe jest wybicie szyby w otworze okiennym, usytuowanym na klatce schodowej. Nie budzi przy tym wątpliwości, że przez komory zsypowe może się rozprzestrzeniać dym na drogi ewakuacyjne w razie pożaru w centralnej komorze zsypowej. Stąd też nakaz zamknięcia komór zsypowych drzwiami o odpowiedniej klasie odporności przeciwpożarowej ma umocowanie w przepisie § 207 § 2 i § 216 ust. 1 pkt 4 rozp. MI w zw. z § 12 ust. 1 pkt 5 rozp. MSWiA. Analogicznie wygląda sprawa wydzielenia piwnic , albowiem szyb zsypu poprowadzony jest od poziomu piwnic aż do poziomu ostatniej kondygnacji budynku. W budynkach wysokich, zgodnie ze standardami bezpieczeństwa pożarowego określonymi w § 250 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych budynków, piwnice powinny być oddzielone od klatki schodowej przedsionkiem przeciwpożarowym, którego standardy wyznaczone zostały w przepisie § 232 cytowanego rozporządzenia. Sformułowany w decyzji nakaz został przy tym określony w sposób możliwy do wykonania i wyegzekwowania, zaś koszty wykonania decyzji muszą pozostać poza rozważaniami sądu. W tej sytuacji skarga w tej części nie mogła odnieść skutku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uchylonym zakresie organ I instancji winien zatem uzupełnić materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie, a mianowicie poczynić ustalenia faktyczne co do szerokości korytarza na ostatniej kondygnacji budynku nr [...], na której stwierdzono przekroczenie o ponad [...] % dopuszczalnej długości drogi ewakuacyjnej i na tej podstawie rozważyć możliwość wykonania przedsionka przeciwpożarowego, odpowiadającego wymogom § 232 rozp. MI, bez konieczności uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę. W przypadku niemożności zastosowania takiego rozwiązania na ostatniej kondygnacji oraz w przypadku niższych kondygnacji w celu zapobieżenia zadymienia dróg ewakuacyjnych należy uwzględnić inne rozwiązania, określone w przepisach techniczno-budowlanych.