IV SA/Wa 271/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał, sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 roku sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za szczególne korzystanie z wód - oddala skargę - Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. na podstawie art. 56, art. 56a, art. 132a ust. 2, ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz.230 ze zm.), art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) i art. 204 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 133 poz. 637 ze zm.) oraz § 3 ust. 4 pkt 1b i pkt 2b, § 4, § 7 ust. 7, ust. 8 pkt 3 i pkt 4 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 133, poz. 637 ze zm.) ustalił dla S. opłatę za szczególne korzystanie z wód za 2001 r. w wysokości 46.294,93 zł, w tym za pobór wody w kwocie 36.283,50 zł i za wprowadzanie ścieków w kwocie 10.011,43 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania, bowiem w dniu [...] sierpnia 2002r. została wydana przez Wojewodę [...] decyzja wymierzająca S. karę za szczególne korzystanie z wód w 2001 r. Strona jednakże odwołała się od decyzji w części dotyczącej naliczania opłaty za wprowadzanie ścieków z oczyszczalni w W. Organ II instancji podzielił stanowisko w zakresie naliczenia opłaty za ścieki w tej oczyszczalni, natomiast zakwestionował ustalenie opłaty za ścieki wprowadzane do środowiska z zakładu w M. Obecnie rozpoznając sprawę stwierdzono, że wysokość opłaty została ustalona za ładunek zanieczyszczeń zawarty w odprowadzanych wodach chłodniczych a nie za ładunek zanieczyszczeń przekraczający ładunek zawarty w pobranej wodzie. Stan ten spowodowany był nie podaniem przez stronę wymaganych informacji. Pismem z dnia 19 maja 2006r. strona podała stężenia zanieczyszczeń wody wykorzystywanej w Zakładzie w M., jednakże wartości te różniły się od tych przedłożonych wcześniej. Po ustaleniach okazało się, że zostały wykonane poprzednio badania niewystarczające do ustalenia wysokości opłaty. Z tego względu strona w 2006r. wykonała analizę, która została wykorzystana do naliczenia opłaty za 2001 r. Odnośnie opłaty za ścieki pochodzące z oczyszczalni w W. organ zastosował § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych i zakwalifikował ścieki jako pochodzące z przemysłu spożywczego, nie zaś jako pochodzące z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast i wsi. Właścicielem oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej doprowadzające ścieki do tej oczyszczalni jest S., która eksploatuje oczyszczalnię na swoje potrzeby i wprowadza do środowiska ścieki w przeważającej ilości z własnej Przetwórni Mięsa i Drobiu, będącej zakładem produkcji spożywczej. Mianowicie w przepompowni położonej na działce Przetwórni mieszają się podczyszczone ścieki z produkcji z surowymi socjalno-bytowymi i gospodarczymi. Do tego układu doprowadzane są ścieki bytowe z nowej części wsi W. Mieszanina tych ścieków prowadzona jest jednym kolektorem do zbiornika przepompowni usytuowanego na działce, gdzie także znajduje się oczyszczalnia. Do tego zbiornika odrębnym kolektorem wprowadzane są ścieki ze "starego" W. Ze zbiornika całość ścieków doprowadzana jest jednym kolektorem do biologicznej oczyszczalni ścieków, a zatem do oczyszczalni dopływa jednorodny strumień ścieków, który po oczyszczeniu wprowadzany jest do wód powierzch n iowych. Następnie organ stwierdził, że oczyszczalnia w W. nie może być potraktowana jako grupowa gdyż układ sieci kanalizacyjnej prowadzącej ścieki do oczyszczalni stanowi jeden zakładowy system kanalizacyjny, a przed oczyszczalnią całość ścieków zostaje doprowadzona do wspólnego zbiornika. W dalszej części decyzja zawiera wyliczenia opłat dla każdego ze wskazanych ujęć wody tj. W., P., R., B., M., R. i Zakład Sadowniczy miasto S., a także obiektów wytwarzających ścieki tj. oczyszczalnie W., P., R. oraz wody pochłodnicze M. W wypadku oczyszczalni W. stawkę opłaty za 1 kg ładunku zanieczyszczeń przyjęto na poziomie 2,28 zł * 0,6. Wskutek odwołania wniesionego przez S. Minister Środowiska decyzją z dnia [...] listopada 2006r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że strona odwołała się od decyzji Wojewody w części dotyczącej naliczenia opłaty za wprowadzanie ścieków z oczyszczalni W. Nadto odwołujący wskazał na niezgodność podstawy prawnej do obliczenia opłaty za pobór wody z ujęcia z M. Organ wskazał, że strona przedłożyła informację o szczególnym korzystaniu z wód w 2001 r. Podała m. in. kwalifikację ścieków z trzech oczyszczalni uznając je za ścieki z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast, wsi i kanalizacji sanitarnej zakładu. Wojewoda uznał za niezgodną z faktami zaproponowaną przez stronę kwalifikację ścieków z oczyszczalni w W. i dla tego obiektu naliczył opłatę przyjmując stawkę opłaty wg § 7 ust. 7 i 8 pkt 3) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, czyli taką jak dla ścieków pochodzących z zakładu przemysłu spożywczego. Kwalifikację taką prawidłowo przyjął organ I instancji. Układ kanalizacyjny tej oczyszczalni dokładnie opisany w decyzji Wojewody [...] pozwala na przyjęcie, że ścieki wprowadzane przez tę oczyszczalnię nie mogą zostać potraktowane jako ścieki z urządzeń wodnokanalizacyjnych miast i wsi. O takiej kwalifikacji nie świadczy także fakt, że oczyszczalnia i urządzenia kanalizacyjne odprowadzanych ścieków położone są w strefie wiejskiej. Spółdzielcza A. co prawda wyraziła zgodę na wykonanie usługi i oczyszczanie ścieków ze wsi W., jednakże nie może to spowodować zmiany kwalifikacji ścieków, które pozostają ściekami z zakładu przemysłu spożywczego. Oczyszczalnia ta także nie może być uznana za grupową ponieważ do oczyszczalni doprowadza ścieki jeden system kanalizacyjny. Nie jest to zatem oczyszczalnia grupowa, czyli obiekt przyjmujący ścieki z co najmniej dwóch systemów kanalizacyjnych obsługujących więcej niż jedną jednostkę osadniczą lub też więcej niż jeden zakład bądź jednocześnie co najmniej jedną jednostkę osadniczą i jeden zakład położony poza zasięgiem sieci kanalizacyjnej tej jednostki osadniczej (powołanie na wyrok NSA z dnia 15 maja 2003r. sygn. akt IV S.A. 2925/01). Organ dalej przyznaje, że powołana w decyzji organu I instancji podstawa prawna naliczenia opłaty za pobór wody podziemnej dla obiektu M. była błędna, jednakże wadliwość ta nie miała znaczenia dla prawidłowego wyliczenia tej opłaty. Dla jej bowiem wyliczenia została przyjęta właściwa stawka opłaty tj. 39,20 gr oraz prawidłowy mnożnik tj. 1,0. Niezależnie od podniesionych uchybień w odwołaniu Minister wskazał, że przy powoływaniu przepisów w podstawie prawnej Wojewoda błędnie podał przepisy art. 132a ust. 2 i 3 ustawy Prawo wodne z 1974r. Skargę na powyższą decyzję do Sądu administracyjnego wniosła S. zarzucając naruszenie Działu II ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie w sposób dostateczny zasadności tej decyzji, a także nie odniesienie się do argumentacji strony postępowania. Skarżący wywodzi, że sporne jest uznanie w zaskarżonej decyzji, że ścieki z oczyszczalni w W. nie mają charakteru komunalnego. Tymczasem definicja ścieków bytowych i komunalnych znajduje się w art. 9 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Z decyzji nie wynika dlaczego przedmiotowe ścieki zaliczono do kategorii ścieków przemysłowych. Ponadto nie zawiera ona wskazania ani podstaw faktycznych, ani prawnych takiego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy Prawa wodnego z 1974r. natomiast definicje przytoczone w skardze pochodzą z nowego prawa wodnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, zwana dalej: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem skarga ulega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organy zastosowały prawidłowo akty prawa materialnego. Kwestia ta o tyle wymagała rozważenia bowiem zaskarżone decyzje były wydane w 2006r, natomiast opłaty dotyczyły okresu od stycznia do grudnia 2001 r. Nie mniej jednak trafnie została przywołana norma art. 204 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Przepis ten stanowi, że w sprawach opłat należnych za okres sprzed wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis ten stanowi wskazówkę jakie normy prawa materialnego winny mieć zastosowanie do naliczania wszelkich opłat, w tym za szczególne korzystanie z wód za dany okres, niezależnie od daty wydania decyzji wymierzającej taką karę. Dodatkowo organ przywołał także art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. Przepis ten stanowi, że za korzystanie ze środowiska, które miało miejsce w okresie do dnia 31 grudnia 2001 r., w sprawach opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska, opłat za szczególne korzystanie z wód oraz opłat za składowanie odpadów oraz w sprawach administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie mniej jednak wystarczające byłoby powołanie się jedynie na art. 204 ust. 3 ustawy Prawo wodne, bowiem po nowelizacji z dniem 1 października 2001 r. art. 56 poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne i dodanie ust. 1a - regulacja zawarta w prawie wodnym dotyczy opłat nie tylko za pobór wód, lecz także za wprowadzanie ścieków. Dodany bowiem przepis rozróżnia te opłaty stanowiąc, że za pobór wód oraz wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi pobierane są opłaty oraz administracyjne kary pieniężne na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska. W konsekwencji jednak bezspornym jest, że przy naliczaniu przedmiotowych opłat winny znaleźć zastosowanie przepisy poprzednio obowiązujące tj. Prawo wodne z 1974r. oraz rozporządzenie wykonawcze to tego aktu. Decyzja organu odwoławczego koncentruje się na dwóch elementach stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia, mianowicie na ustaleniu opłaty za ścieki odprowadzane z oczyszczalni w W. oraz opłaty za pobór wód podziemnych dla obiektu M. Odnośnie tej ostatniej kwestii organ odwoławczy słusznie stwierdził, że powołana w decyzji I instancji norma prawna rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1993r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych w istocie dotyczy wód powierzchniowych, nie zaś wód podziemnych, których to poboru dokonuje zakład w M. Nie mniej jednak omyłka ta w żaden sposób nie spowodowała błędu w naliczeniu opłaty. Wojewoda bowiem przy wyliczeniu podał prawidłową stawkę za pobór 1 m sześciennego wody podziemnej tj. 39,20 gr i przyjął prawidłowy mnożnik na poziomie 1.0. Tym samym prawidłowo zastosował §3 ust. 3 i ust. 4 pkt 2b) powołanego rozporządzenia, pomimo że w podstawie prawnej decyzji przywołał inne jego przepisy. Wyjaśnienia powyższej kwestii zawarte w decyzji Ministra Środowiska jako organu odwoławczego należy uznać za spełniające wymóg orzeczenia wydanego wskutek rozpatrzenia odwołania. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy nie ogranicza się do oceny prawidłowości orzeczenia pierwszoinstancyjnego, lecz rozpoznaje sprawę merytorycznie. Tym samym Minister dokonał ustaleń, które pozwoliły na wyjaśnienie błędu popełnionego przez Wojewodę. Wyjaśnienia te zaś w ocenie Sądu odpowiadają prawu i nie dają żadnych podstaw do ich kwestionowania. Sprawa natomiast oczyszczalni ścieków w W. wymaga szerszego rozważenia. Otóż spór sprowadza się do kwalifikacji obiektu, z którego ścieki pochodzą. Norma § 7 ust. 8 powoływanego rozporządzenia różnicuje mnożnik stawki opłaty w zależności od pochodzenia ścieków. Przewiduje, że: 1) z zakładów przemysłu chemicznego, paliwowo-energetycznego, metalurgicznego, elektromaszynowego i lekkiego - mnoży się przez 2, 2) z zakładów przemysłu drzewno-papiemiczego - mnoży się przez 0,85, 3) z zakładów przemysłu spożywczego - mnoży się przez 0,5, 4) z urządzeń wodno-kanalizacyjnych miast, wsi i kanalizacji sanitarnej zakładów oraz z zakładów służby zdrowia, domów pomocy społecznej i ośrodków wsparcia, domów dziecka i placówek opiekuńczo-wychowawczych, zakładów poprawczych, schronisk dla nieletnich i jednostek organizacyjnych służby więziennej - mnoży się przez 0,2, 5) inne - mnoży się przez 1. Przyjęty przez prawodawcę system różnicujący charakter ścieków jest oczywisty i nie nasuwa żadnych wątpliwości w wypadku jednorodności tych ścieków. Sytuacja ulega komplikacji gdy układ sieci kanalizacyjnej w konkretnej sytuacji powoduje wprowadzenie do tego systemu różnego rodzaju ścieków, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem podnosi skarżący i nie kwestionuje tego organ, do sieci kanalizacyjnej doprowadzającej ścieki do oczyszczalni w W. wprowadzane są zarówno ścieki z Przetwórni Mięsa i Drobiu, będącej zakładem produkcji spożywczej, jak również ścieki z urządzeń wodnokanalizacyjnych wsi. Powstaje w ten sposób mieszanina ścieków, jak ustalił organ w przeważającej ilości ścieków pochodzących z zakładu produkcyjnego. Organy administracji w obydwu decyzjach dokładnie opisały stan faktyczny istniejący w tej konkretnej oczyszczalni i doszły do wniosku, że system połączeń i przyłączeń do tej kanalizacji nie pozwala na wyodrębnienie dwóch rodzajów ścieków. Nie pozwala także na przyjęcie, że oczyszczalnia ta ma charakter grupowy. Brak jakichkolwiek podstaw aby te ustalenia faktyczne Sąd był władny zakwestionować. Niewątpliwie skomplikowany i dokładnie opisany w decyzjach system kanalizacji polega na tym, że w konsekwencji wszystkie ścieki mieszają się w jednym zbiorniku i dopiero z tego zbiornika całość ścieków surowych doprowadzana jest jednym kolektorem do biologicznej oczyszczalni ścieków. Oczywistym jest zatem, że do oczyszczalni dopływa wymieszany jednorodny strumień ścieków, który po oczyszczeniu wprowadzany jest do wód powierzchniowych. Nie ma zatem możliwości rozdziału tych ścieków na dwa bądź więcej rodzajów. Zasadnie zatem organy uznały, że ścieki w momencie gdy znalazły się w oczyszczalni stanowiły już tylko mieszaninę. Powoływane rozporządzenie, określając zasady obliczania opłat, w § 9 ust. 3a) stanowi, że skład ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z urządzeń oczyszczających lub kolektorów. Oznacza to jednoznacznie, że zmieszanie różnych ścieków powoduje powstanie mieszaniny ściekowej o ilości obejmującej łącznie wszystkie ścieki, ale według kryterium właściwego dla tych ścieków, dla których powstała dana oczyszczalnia. Po ich oczyszczeniu są z oczyszczalni wprowadzane do wód i ziemi, a jedynie w wypadku wprowadzania wód pochłodniczych wspólnie z ściekami, skład wód chłodniczych i ścieków ustala się przed ich zmieszaniem. Skoro skarżący jest właścicielem oczyszczalni ścieków i sieci kanalizacyjnej, a jednocześnie zakładu przemysłowego i podstawowym zadaniem tej oczyszczalni jest obsługa tego zakładu, a ścieków bytowych jedynie przy okazji, nie powinno budzić wątpliwości, że ścieki z tej oczyszczalni mogą być zakwalifikowane w całości jako ścieki z zakładu przemysłu spożywczego. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2003r. (sygn. akt IV S.A. 4151/01). Orzeczenie co prawda zapadło na gruncie zmieszania ścieków z wodami opadowymi, nie mniej jednak zasada pozostaje ta sama. Rozważając natomiast kwestię, czy dana oczyszczalnia może zostać potraktowana jako oczyszczalnia grupowa co pozwoliłoby na zróżnicowanie ścieków wprowadzanych przez poszczególnych użytkowników, organy prawidłowo oceniły jej status. Układ sieci kanalizacyjnej prowadzącej do oczyszczalni stanowi jeden zakładowy system kanalizacyjny, a przed oczyszczalnią całość ścieków jest doprowadzana do jednego wspólnego zbiornika. Nie jest zatem możliwe ustalenie ilości ścieków wprowadzanych przez każdego z użytkowników tego systemu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak na wstępie.