VIII SA/Wa 191/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędziowie Asesor WSA Andrzej Kuna, Asesor WSA Artur Kot, Protokolant Mariola Pronobis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2006 r. , nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę. W dniu [...] grudnia 2004 roku A. R. złożył do Wójta Gminy P. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji podlegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości K. gmina P.. Po przeprowadzonym postępowaniu Wójt Gminy P. w dniu [...] marca 2005 roku wydał decyzję nr [...] ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu jednorodzinnego, na działce nr [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku po rozpatrzeniu odwołania M. S. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą uchylenia tej decyzji był brak informacji czy wyczerpano krąg osób mających przymiot strony. Nadto dokonane uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody, w zakresie wpływu planowanej inwestycji na drogę wojewódzką nie zostały doręczone wszystkim uczestnikom. Również wydane postanowienia nie zawierały klauzuli ostateczności. Organ odwoławczy uznał, że brak było uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego załącznik graficzny nie pokazywał działki nr [...] przylegającej do drogi publicznej, jej szerokości oraz szerokości drogi biegnącej przez tę działkę inwestora, co czyniło załącznik graficzny nieczytelnym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy P., decyzją z dnia [...] maja 2006 roku, na podstawie art.59 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[ DZ.U nr 80, z 2003 roku, poz. 717 z późniejszymi zmianami] w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, po uzgodnieniu ze Starostą Powiatu R.- w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, z Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne, z Wojewodą [...] w odniesieniu do obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, z Zarządem Województwa [...] w odniesieniu od obszaru przyległego do pasa drogowego, z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego w zakresie realizacji inwestycji w otulinie parku, ustalił na rzecz A. R. warunki zabudowy na działce nr [...] położonej przy drodze wojewódzkiej nr [...], w miejscowości K., gmina P. dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz z elementami infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podnosił, że tereny w granicach inwestycji zabudowane są zabudową mieszkaniową jednorodzinną, murowaną i letniskową drewnianą oraz budynkiem gospodarczym murowanym. Na części wolnej od zabudowy występują nasadzenia drzew owocowych i znajduje się zbiornik wodny. Teren inwestycji przylega do wojewódzkiej drogi publicznej nr [...]. W granicach obszaru analizowanego istnieje niezbędna infrastruktura techniczna dla realizacji planowanego zamierzenia. Działki sąsiednie w obszarze analizowanym, w tym działka posiadająca jedną wspólną granicę z działką objętą wnioskiem i dostępna z tej samej drogi, są działkami zabudowanymi. W granicach obszaru analizowanego istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dla nowej zabudowy mieszkaniowej. Planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia wyznaczonych w ustawie warunków. W ocenie organu pierwszej instancji wnioskowana inwestycja spełnia warunki wyżej powołanym przepisem. W sprawie została przeprowadzona analiza, zgodnie z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu. Nadto projekt decyzji został uzgodniony z organami, zgodnie z wymogami art.53 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu w trakcie niniejszego postępowania nie było potrzeby odnoszenia się do sytuacji konfliktowej, a dotyczącej sporu o przebieg drogi wewnętrznej, rozgraniczającej działki o numerach [...] i [...]. Wydana decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, czyli nie rozstrzyga o prawie własności, zarówno do terenu inwestycji, jak i również do spornej drogi dojazdowej. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. wniosły M. S. i E.P.. Obie odwołujące podnosiły sporne kwestie związane z przebiegiem drogi wewnętrznej biegnącej w granicy działek o numerach [...] i [...], która to droga została urządzona jako dojazdowa do czterech działek o numerach [...], [...],[...] i [...]. W obszernych uzasadnieniach swoich odwołań podnosiły argumenty, że przedmiotowa decyzją narusza ich prawa. Nadto E. P. podnosiła, ze mimo trwającego postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania warunków zabudowy, wnioskodawca faktycznie rozpoczął i kontynuuje prace budowlane związane z rozbudową domu. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu odwołania M. S. i E. P. od decyzji z dnia [...] maja 2006 roku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ustalił, że A. R. we wniosku z dnia [...] grudnia 2004 roku wystąpił do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w miejscowości K.. Zdaniem organu odwoławczego jednym z podstawowych obowiązków organu administracji publicznej właściwego do rozpoznania wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest ustalenie kręgu podmiotów , którym przysługuje przymiot strony w rozumieniu art.28 kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie zawiadomienie wszystkich stron o wszczęciu postępowania administracyjnego i zapewnienie im czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W aktach rozpatrywanej sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielką działki nr [...] – objętej wnioskiem jest A. R.. Właściciel działki, dla której ustalane są warunki zabudowy powinien uczestniczyć w postępowaniu. W przeciwnym razie wydana decyzja bez udziału właściciela jest wadliwa. Organ odwoławczy zauważył, iż A. R. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Nadto organ odwoławczy zauważył, iż brak w materiale dowodowym udokumentowania tytułów prawnych działek sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, co nie pozwala organowi odwoławczemu dokonać kontroli, czy prawidłowo został ustalony krąg uczestników tego postępowania. Organ odwoławczy zauważa, że U. S. była na pewnym etapie uczestnikiem postępowania, a następnie ten przymiot straciła, i w tym zakresie organ się nie wypowiedział. Następnie organ odwoławczy zauważa, że złożony przez A. R. wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawierał braki formalne, które nie zostały zauważone przez organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważa, że załącznik graficzny dołączony do wniosku w postaci kopii map w różny sposób zakreśla granice inwestycji. Na jednych mapach teren inwestycji stanowi tylko część działki nr [...] a na mapie, która stanowi załącznik graficzny do decyzji terenem inwestycji jest cała działka nr [...]. W części opisowej wniosku organ zauważa, że brak jest opisu, na czym ma polegać rozbudowa budynku mieszkalnego. Dlatego z tej przyczyny wadliwa jest zaskarżona decyzja, w zakresie dotyczącym określenia rodzaju inwestycji, a w takiej sytuacji należy uznać, że warunki określone w punkcie [...] zaskarżonej decyzji zostały ustalone bez wniosku inwestora, a warunki te powinny być ustalone dla zamierzonej inwestycji, dokładnie określonej we wniosku. Nadto z decyzji nie wynika, o jakie elementy infrastruktury technicznej chodzi w określeniu rodzaju inwestycji. W związku z tym konieczne jest spowodowanie przez organ pierwszej instancji uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejnym uchybieniem organu pierwszej instancji było wydanie decyzji bez uzyskania postanowień uzgodnieniowych zaopatrzonych w klauzule ostateczności. Także zdaniem organu odwoławczego nie wszystkie strony tego postępowania były uczestnikami postępowań uzgodnieniowych. Również przed wydaniem decyzji, nie zostały dokonane uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych i samorządowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2006 roku złożył A. R.. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jako wydanej z naruszeniem prawa pod względem formalnym i materialnym. W uzasadnieniu skargi podnosił, że pod względem formalnym zarzuca naruszenie przepisów art.35 i 36 kodeksu postępowania administracyjnego, dalej jako k.p.a. Artykuł 35 k.p.a. został naruszony przez to, że odwołanie rozstrzygnięte zostało z przekroczeniem terminu określonego przez ten przepis. Artykuł 36 k.p.a. przez to, że strony nie zostały zawiadomione o przekroczeniu terminu zakreślonego w piśmie z dnia [...] lipca 2006 roku. Naruszenie prawa nastąpiło przez to, że uwzględniony został zarzut braku udziału w postępowaniu wszystkich osób, którym przysługiwał status strony. Jako osobę pominiętą organ odwoławczy uznał żonę skarżącego A.R.. Zarzut ten zdaniem skarżącego jest chybiony. A. R. została uwłaszczona na przedmiotową działkę nr [...] w czasie, gdy pozostawała ze skarżącym w związku małżeńskim, co oznacza, że działka ta należy do wspólnoty małżeńskiej. Zatem A. R. nie powinna być stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. Nadto skarżący zarzucał błędną analizę i porównanie dokumentów, zarówno tych, które wskazano przy pierwszym odwołaniu skarżących M. S. i E. P. jako posiadających wady. Zastosowana została w uzasadnieniu organu odwoławczego zbyt szeroka wykładnia prawa wobec strony, niż pozwalają na to konkretne przepisy prawa budowlanego i ustawy o planowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ przyznał, ze faktycznie doszło do uchybienia terminu, w którym ta sprawa winna być załatwiona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga A. R. nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych [ DZ.U nr 153 , poz.1269 ] oraz art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej p.p.s.a. [ DZ.U nr 153, poz.1270, ze zmianami] sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Jak stanowi przepis art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Odnosząc się w pierwszej kolejności do stawianych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 35 i 36 k.p.a. należy przyznać mu rację iż odwołanie od decyzji winno być rozpoznane w terminach określonych w wyżej powołanych przepisach. Jednocześnie należy zauważyć, iż zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit.c) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego. Należy uznać, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy. W ocenie Sądu uchybienie terminu w rozpoznaniu odwołania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i nie mogło ono stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. W dalszej kolejności należy zauważyć, że odwołanie wniesione przez stronę od decyzji organu pierwszej instancji wywiera ten skutek, że sprawa podlega rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Zakreślając kierunki rozstrzygnięć organu odwoławczego przepis art.138 k.p.a w pierwszej kolejności wymienia w § 1 te, które prowadzą bezpośrednio do załatwienia sprawy przez: 1) utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji albo, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy bądź, 3) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, względnie umorzenie postępowania odwoławczego, gdy uzasadnione jest stanem lub przedmiotem sprawy. Oznacza to, że stosownie do art.138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien dążyć do merytorycznego załatwienia sprawy. Odstępstwo od powyższych zasad i ograniczenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia dopuszczalne jest na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego: 1) w całości lub 2) w części. Zgodnie z poglądem doktryny oraz dotychczasowym dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych zastosowanie przepisu art.138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy jest uzasadnione wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm procesowych, a w szczególności nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo takie postępowanie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe( np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2001 roku, syg. IV SA 208/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, syg. akt I SA 430/99). Odnosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Należy zgodzić się z organ odwoławczym, że występują w sprawie wątpliwości co do stanu faktycznego i występuje potrzeba uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Trafnie organ odwoławczy zauważył, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art.53 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[ DZ.U z 2004 roku, nr 80, poz.717 ze zmianami] dalej jako ustawa, w związku z art. 106 § 2 k.p.a. wymagało uzyskania uzgodnień z odpowiednimi organami. W postępowaniu uzgodnieniowym uczestnikami powinny być wszystkie podmioty uczestniczące w postępowaniu głównym. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, że w tych postępowaniach uczestniczyli wszyscy zainteresowani, oraz że postanowienia w tym zakresie są ostateczne. Przepis art. 52 ust.2 w związku z art.64 ust.1 ustawy określa warunki formalne, jakie powinien zawierać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Taki wniosek powinien zawierać część opisową i graficzną. Warunki określone we wniosku są podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane przez organ odwoławczy braki w tym zakresie powodują, że organ pierwszej instancji winien dokonać ponownej analizy w tym zakresie i wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków. Należy zgodzić się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym, że organ pierwszej instancji jest zobowiązany do ustalenia właściwego kręgu uczestników postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie stroną takiego postępowania winien być właściciel nieruchomości dla której ustalane są warunki zabudowy. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi uchybienie i daje podstawę do jego wznowienia. Zagadnienie czy organ odwoławczy powinien z urzędu uwzględniać wady postępowania lub decyzji, które są określone w art.145 § 1 i art.156 § 1 k.p.a. jest sporne. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że są podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji gdy przeprowadzono postępowanie wyjaśniające z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego co miało miejsce w niniejszej sprawie. Nadto w toku postępowania podnoszony był zarzut, że skarżący mimo nie zakończenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy rozpoczął i prowadzi już prace przy rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Organ gdy wpłynął taki zarzut, winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. W przypadku potwierdzenia się tego zarzutu winien rozważyć, czy wydanie decyzji w sprawie zgłoszonego wniosku nie stało się bezprzedmiotowe. Z tych też racji Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji oddalił skargę biorąc za podstawę art.151 p.p.s.a.