I SA/Wa 186/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego w związku z suszą w 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. ISA/Wa 186/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2006r, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania S. B. od decyzji wydanej przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego w związku z suszą w 2006r. - zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. odmówił przyznania Panu S. B. jednorazowego zasiłku celowego w związku z suszą w 2006r. z powodu nie spełnienia przez niego warunków wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006r., Nr 155, poz. 1109). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że odmówiono S. B. tej formy pomocy, ponieważ ze sporządzonego przez komisję protokołu oszacowania szkód w jego gospodarstwie rolnym wynika, że straty spowodowane klęską suszy wynoszą 29% a warunkiem ubiegania się o tego rodzaju pomoc jest poniesienie szkód w uprawach rolnych w wysokości powyżej 30% i dlatego powyższa pomoc nie przysługuje. Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji powołał się na § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. z 2006r., Nr 155, poz. 1109), w myśl którego pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli: 1) co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem, w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy; 2) w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz. U. Nr 16, poz. 82, z późn. zm.2)), wynoszą średnio powyżej 30 %. Organ odwoławczy podniósł, że średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokółu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję i przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że S. B. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni całkowitej [...] ha - [...] ha własnych oraz [...] ha dzierżawionych - i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS-ie z mocy ustawy. W swoim gospodarstwie hoduje również bydło. Wnioskodawcy odmówiono przyznania jednorazowego zasiłku celowego w związku z suszą, ponieważ jak wynika z protokołu oszacowania sporządzonego przez komisję straty spowodowane suszą w gospodarstwie wynoszą 29%. Organ odwoławczy podniósł, że jednym z warunków ubiegania się o pomoc jest poniesienie szkód w uprawach rolnych w gospodarstwie rolnym średnio w wysokości powyżej 30%. Zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, średnią wysokość szkód ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokołu oszacowania sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę. Organ odwoławczy wskazał, że kierownicy ośrodków pomocy społecznej dokonują obliczeń wskaźnika szkód zgodnie z wytycznymi zawartymi w rozporządzeniu. Przy wyliczaniu należy uwzględnić: łączną powierzchnię upraw rolnych w danym gospodarstwie, powierzchnię upraw na której oszacowano straty oraz poziom strat w tych uprawach. Organ II instancji podał sposób wyliczenia wskaźnika, a mianowicie: łączną powierzchnię upraw na której wystąpiły szkody - oblicza się jako sumę wyników pomnożenia ogólnej powierzchni danego rodzaju uprawy przez procent strat w tej uprawie oszacowany przez komisję i następnie należy to odnieść do łącznej powierzchni użytków rolnych w gospodarstwie rolnym. Pod uwagę bierze się całą powierzchnię upraw rolnych w danym gospodarstwie, a nie tylko areał upraw dotkniętych suszą. Wysokość strat ustala się w wysokości powyżej 30% w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie, straty muszą wynosić średnio powyżej 30% w skali całego gospodarstwa. Organ II instancji podkreślił, że ustawodawca w rozporządzeniu nie rozróżnił pojęć "uprawy rolne" i "użytki rolne", pojęcia te są tożsame. Na potrzeby rozporządzenia ustawodawca przyjął, że "uprawy rolne" to to samo, co "użytki rolne". Jako łączną powierzchnię upraw w gospodarstwie przyjmuje się powierzchnię danego gospodarstwa wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy wskazał, że sposób zakładania i prowadzenia ewidencji określa rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów budynków (Dz. U., Nr 38, poz. 454). Rozporządzenie to w § 67 wśród użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji wyróżnia m. in. użytki rolne. Natomiast § 68 stanowi, iż użytki rolne dzielą się na: 1) grunty orne, oznaczone symbolem - R, 2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-L, S-Ps, łąki trwałe, oznaczone symbolem - L, pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, 5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-L, B-Ps, grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, rowy, oznaczone symbolem - W. Organ odwoławczy wskazał, że łączna powierzchnia upraw w danym gospodarstwie oznacza ogólną powierzchnię użytków rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło, iż procent strat w gospodarstwie został obliczony prawidłowo, gdyż łączna powierzchnia użytków rolnych w jego gospodarstwie wynosi [...] ha, powierzchnia upraw na której wystąpiły szkody na podstawie sporządzonego protokołu wynosi [...] ha, a zatem szkody nie przekroczyły więc 30%, a zatem pomoc z tytułu złagodzenia skutków suszy nie przysługuje. Skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2006r, nr [...], Samorządowego Kolegium Odwoławcze w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniósł S. B.. W uzasadnieniu skargi wskazywał, że w opinii wydanej przez komisję powołaną przez Wojewodę jest napisane, że dnia [...].08.2006 r. przeprowadzona została wizja lokalna w B., podczas gdy żadnej wizji lokalnej w jego gospodarstwie nie było, co oznacza, że opinia została wydana w urzędzie bez żadnych oględzin. Podniósł, że sposób wyliczenia strat jest niezrozumiały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości, a także nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.). Badając w tym kontekście sprawę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja poprzedzająca ją, naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu instancji w tym zakresie. W sprawie niniejszej postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek S. B. z dnia [...].09.2006r. o zasiłek celowy w związku z suszą w 2006r. Stosownie do § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji pomocy udziela się na wniosek osoby zainteresowanej złożony w ośrodku pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania. Zaś stosownie do § 4 pkt 2 po wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pomocy kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W aktach administracyjnych znajduje się dokument zatytułowany "Opinia Komisji powołanej przez wojewodę". Wskazany jest skład komisji tj : przewodnicząca komisji oraz trzech członków komisji. Pod opinią komisji figuruje podpis starszego inspektora wojewódzkiego z upoważnienia Wojewody [...]. Protokołu szacowania szkód nie podpisał żaden z członków komisji. Organ nie wyjaśnił, dlaczego protokół szacowania szkód została podpisany przez starszego inspektora wojewódzkiego. Nie wskazał, kto może podpisać protokół i z czego to wynika. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych brak jest aktu powołania komisji przez wojewodę. Tak więc decyzja w sprawie niniejszej wydana została w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów zdaniem Sądu nie znajduje oparcia w powołanym w § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 r. w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji, dokonany przez organ sposób obliczenia wysokości strat w uprawach rolnych w odniesieniu do całego gospodarstwa rolnego. W żadnym wypadku nie można przyjąć, tak jak uczynił to organ, że pojęcia "użytki rolne" oraz "uprawa rolna" są tożsame. Ustawodawca nie przewidział definicji "uprawy rolnej", jednakże Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 14 kwietnia 1994r. III CZP 46/94 wskazał, że "skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "upraw rolnych" w aktach normatywnych, przyjąć należy, że miał na uwadze uprawy rolne w potocznym rozumieniu tego określenia. Powyższe rozważania na tle przytoczonych unormowań prowadzą do wniosku, że przez "uprawy rolne" należy rozumieć wszelkiego rodzaju uprawy prowadzone na gruncie rolnym, które są efektem działalności człowieka związanej ściśle z produkcyjną funkcją ziemi jako środka produkcji. " Natomiast pojęcie "użytki rolne" stosownie do § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) obejmuje grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i rowy. W § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. pomocy udziela się rodzinie rolniczej jeżeli szkody w uprawach rolnych miały miejsce w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. W rozumieniu przepisów o podatku rolnym tj art. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz.U.z 2006. Nr. 136, poz. 969) opodatkowaniu podatkiem rolnym podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Zaś stosownie do art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, o których mowa w art. 1, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Tak więc analiza wskazanych pojęć " uprawy rolnej", " użytków rolnych" i " gospodarstwa rolnego" wskazuje w sposób jednoznaczny, iż nie można przyjąć, że pojęcia te są tożsame. Analizowany § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy odnosi się do szkód w uprawach rolnych w stosunku do powierzchni tych upraw, a nie do szkód w tych uprawach w stosunku do użytków rolnych, czy też w stosunku do całego gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu organ dokonał obliczeń szkody w uprawach rolnych przyjmując nieprawidłowe założenie bez umocowania w przepisach prawa, iż straty ustala się w wysokości powyżej 30% w stosunku do łącznej powierzchni wszystkich użytków rolnych w gospodarstwie i straty muszą wynosić średnio powyżej 30% w skali całego gospodarstwa. Ponadto stwierdzić należy, że w aktach administracyjnych brak jest wypisu z ewidencji gruntów, który wskazywałby z jakich użytków gruntowych składa się przedmiotowe gospodarstwo rolne. Do akt złożona została karta jednostki opodatkowania, która nie jest tożsama z wypisem z ewidencji gruntów. Brak wskazanego wypisu uniemożliwia ustalenie jakie grunty i o jakiej powierzchni wchodzą w skład gospodarstwa uprawianego przez skarżącego. Organ po uzupełnieniu materiału dowodowego o wypis z ewidencji gruntów oraz o akt powołania komisji przez wojewodę, jak również po wyjaśnieniu kwestii dotyczących osób uprawnionych do podpisania protokołu szacowania szkód ponownie rozpatrzy wniosek skarżącego na podstawie § 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006r. mając na uwadze, że nie jest prawidłowe i mające umocowanie w powołanym przepisie obliczanie wysokości strat w uprawach rolnych w odniesieniu do powierzchni całego gospodarstwa rolnego czy też do powierzchni użytków rolnych. Prawidłowym punktem odniesienia szkód w uprawach rolnych jest odniesienie do ogólnej powierzchni upraw. Odniesienie do pojęcia gospodarstwa rolnego następuje w tylko takim znaczeniu, ze uprawy rolne dotknięte suszą powinny być oszacowane w gospodarstwie rolnym oraz, ze od powierzchni gospodarstwa uzależniona jest wysokość przyznanego zasiłku. Należy mieć na uwadze, że Komisja dokonała szacowania szkód zaistniałych na gruntach ornych oraz pastwiskach. Uprawa rolna nie jest możliwa w całym gospodarstwie rolnym, które obejmuje oprócz użytków rolnych, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Uprawa rolna nie jest także możliwa na wszystkich użytkach rolnych, które obejmują również grunty zabudowane, grunty pod stawami i rowy. Naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego są: zasada praworządności określona w art. 6 kpa oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, określona w art. 7 kpa, która nakłada na organy prowadzące postępowanie, obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia stanu rzeczywistego sprawy. Zaniechanie przez organy administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość decyzji. Tym samym należy stwierdzić, że przedstawiona sprawa nie została przez organ dostatecznie zbadana, gdyż Organ nie zebrał oraz nie wyjaśnił całego materiału dowodowego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.