II SA/Kr 251/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Mariusz Kotulski / spr. / Barbara Pasternak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu w Krakowie na rozprawie w dniu 12 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na Uchwałę Proceduralną Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2003 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w L. - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - II SA/Kr 251/06 Uzasadnienie Rada Miasta L. podjęła w dniu [...] grudnia 2003 r. "uchwałę proceduralną" w sprawie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w L. przy ulicy R. i K. W § 1 uchwały opisano obie nieruchomości, natomiast w § 2 wskazano, iż zniesienie współwłasności nastąpi w ten sposób, że opisane w § 1 nieruchomości staną się wyłączną własnością Rejonowej Spółdzielni Z. w L. w zamian za stosowną spłatę dokonaną na rzecz Miasta L. w wysokości odpowiadającej równowartości posiadanych przez Miasto L. udziałów, których wartość została określona przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł. W pozostałych paragrafach ustalono zasady spłaty należnej Miastu L. kwoty oraz terminy zawarcia umowy o zniesieniu współwłasności w formie aktu notarialnego. Wojewoda [...] pismem z dnia 20.01.2006 r. wniósł skargę na "uchwałę proceduralną" Rady Miasta L. z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w L. przy ulicy R. i K. zarzucając jej naruszenie art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21.08.1997r. (tj. z 2004r. Dz.U. nr 261, poz.2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż "Rada Miasta L. postanawiając o zbyciu udziałów w nieruchomości poprzez zniesienie współwłasności pozbawiła najemców przysługującego im prawa pierwokupu, co jest niezgodne z zapisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto sprzedaż nieruchomości stanowiących własność samorządu terytorialnego następuje co do zasady wyłącznie w drodze przetargu. W art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako zasadę przyjęto, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oddawane są w użytkowanie wieczyste lub sprzedawane wyłącznie w drodze przetargu." Tymczasem "zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w ten sposób, że stały się one własnością Rejonowej Spółdzielni Z. w zamian za stosowną zapłatę dokonaną na rzecz Miasta L. Przedmiotowe zniesienie współwłasności można uznać na sui generis czynność prawną, niezależną od umowy sprzedaży. W kontekście jednak tego, że w wyniku owego zniesienia współwłasności nastąpiło przeniesienie na RSZ. udziału w wysokości 50% nieruchomości w zamian za stosowna opłatę, nasuwa się wątpliwość, iż mogła mieć w tym przypadku miejsce próba obejścia przepisów ustawy o sprzedaży przetargowej nieruchomości gruntowych." Wątpliwość tą organ nadzoru uznał za wystarczającą dla przyjęcia działań nadzorczych w postaci przedmiotowej skargi, gdyż doszło do naruszenia obowiązującego porządku prawnego. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta L. wniosła o jej oddalenie. Wskazano, iż "uchwała proceduralna" z [...] 12.2003 r. dotyczyła zniesienia współwłasności nieruchomości, a nie sprzedaży udziałów przysługujących Gminie Miasta L. "Wobec czego zarzuty naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie trybu przetargowego są całkowicie chybione. (...) Z treści wskazanego powyżej artykułu w sposób jasny i jednoznaczny wynika, kiedy zastosowanie trybu przetargowego winno mieć miejsce, a kiedy dopuszczalny jest tryb bezprzetargowy. Wobec faktu, iż zniesienie współwłasności nie zostało objęte dyspozycją wskazanego przepisu co do obowiązku stosowania trybu przetargowego, zarzut naruszenia przepisów regulujących zbywanie lub oddawanie nieruchomości w drodze przetargu nie jest trafnym. Przedmiotowa uchwała, jak wyżej wskazano dotyczyła zniesienia współwłasności w ten sposób, że własność całych nieruchomości będzie należeć do Rejonowej Spółdzielni Z. W zamian za przekazanie udziałów, spółdzielnia została zobowiązana do przekazania stosownej należności na rzecz Gminy Miasta L. Postanowienie wskazanej uchwały w ocenie Gminy Miasta L. odpowiada przesłankom dopuszczalności trybu bezprzetargowego. Natomiast zastosowanie drogi przetargu byłoby koniecznym, wówczas gdyby zawarta pomiędzy stronami umowa dotyczyła zbycia udziałów. Wykładnia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje w sposób jednoznaczny, że podjęta przez Gminę Miasta L. uchwała proceduralna nie naruszała obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami." Na potwierdzenie trafności tej wykładni powołano się na nowelizację art. 37 dokonaną ustawą z 28.11.2003r. Podniesiono także, iż zarzut pozbawienia najemców nieruchomości prawa pierwokupu jest chybiony, gdyż przysługuje ono wyłącznie w przypadku zbywania nieruchomości, a w przedmiotowej sprawie zawarta została umowa zniesienia współwłasności. "Zarzucając, iż w dacie podjęcia uchwały obowiązujący art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidywał wyłączenia drogi przetargu zniesienia współwłasności, strona skarżąca nie wzięła pod uwagę okoliczności, iż tenże przepis w ust. 1 odnośnie umowy zniesienia współwłasności nie nakładał takowego obowiązku." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd doszedł do przekonania, iż argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze wskazać należy, iż jednostki samorządu terytorialnego, a więc i gminy, są szczególnego rodzaju podmiotami. Jako związki publicznoprawne działają one w sferze administracji publicznej posługując się przyznanym im imperium. Jako osoby prawne działają w ramach przysługującego im dominium. Jednak specyficzna sytuacja tych podmiotów poza uprawnieniami wiąże się także z pewnymi ograniczeniami. Ponieważ gmina nie jest "typową" osobą prawną, to nie może ona jednak w sposób dowolny i swobodny dysponować swoim mieniem (zwłaszcza w mieniem z zakresu zasobu nieruchomości), jak inne osoby prawne działające tylko na podstawie prawa cywilnego. W konsekwencji powyższych uwag stwierdzić należy, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (tj. z 2004r. Dz. U. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) o gospodarce nieruchomościami regulują w sposób całościowy formy gospodarowania nieruchomościami i tryb, w jaki można je wykonywać. Co więcej obrót nieruchomościami stanowiącymi własność gminy następuje wyłącznie według zasad wskazanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jeżeli rada gminy nie ustaliła zasad zbycia, nabycia, obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Nawet gdy takie zasady zostały przez radę gminy ustalone to nie mogą one naruszać w tym zakresie odmiennych postanowień ustaw szczególnych. Natomiast do czasu określenia owych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy (por. art.18 ust.2 pkt 9 lit. a ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie terytorialnym tj. z 2001 r. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Jednostki samorządu terytorialnego wyposażone są w środki rzeczowe i finansowe niezbędne do wykonywania nałożonych na nie zadań służących celom publicznym. Wprawdzie gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości należy do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (art. 25 ust. 1 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami tj. z 2004r. Dz.U. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), to w wykonywaniu tych czynności podlega on ograniczeniom wynikającym z zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego, które zawarte są w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz wynikającym z zasad zbycia, nabycia, obciążenia nieruchomości itd. zawartych w ewentualnej uchwale rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym tj. z 2001 r. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Rygory ustanowione w ustawie o gospodarce nieruchomościami służyć mają właściwemu gospodarowaniem mieniem publicznym i dlatego wszelki obrót nieruchomościami z zasobu gminy winien być dokonywany przez organy gminy w formie przewidzianej przez ustawę o gospodarce nieruchomościami, a więc z zachowaniem zasad wynikających m.in. z art. 37 cyt. ustawy. W przepisie tym, tak na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i aktualnie w sposób enumeratywny wskazano przypadki, kiedy zbycie nieruchomości następuje w drodze bezprzetargowej. Przepis art. 37 ust. 2 w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, nie przewidywał możliwości zniesienia współwłasności i przeniesienia udziałów gminy na rzecz pozostałych współwłaścicieli bez przeprowadzenia przetargu. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o samorządzie gminnym w odniesieniu do zasad bezprzetargowego zbycia nieruchomości, jej części lub udziałów w niej stanowią lex specialis w stosunku do uregulowań kodeksu cywilnego. Dokonanie zniesienia współwłasności w formie cywilnoprawnej mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdyby wynikało to z orzeczenia sądu powszechnego. Nie sposób także podzielić argumentu zawartego w odpowiedzi na skargę, iż nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 28.11.2003 r. (Dz.U. z 2004r. nr 141. poz.1492), w wyniku której dodano w art. 37 ust. 2 pkt 9, który zezwala na zbycie w trybie bezprzetargowym udziału w nieruchomości, jeżeli zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości, potwierdza, że gmina mogła w takim trybie znieść współwłasność przed dniem wejścia w życie tej nowelizacji. Wręcz przeciwnie przyjąć należy, iż to właśnie dopiero od wejścia w życie (22 września 2004r.) tej nowelizacji, organy gminy mogą zbywać w trybie bezprzetargowym udział w nieruchomości, jeżeli zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości. W konsekwencji Sąd uznał, iż podejmując w dniu 30 grudnia 2003 r. "uchwałę proceduralną" w sprawie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w L. przy ulicy R. i K., Rada Miasta L. naruszyła art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Po drugie konstrukcja przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym tj. z 2001 r. Dz.U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) obok przepisów art. 90 ust. 1 i art. 94 ust. 1 tejże ustawy wskazuje, że uprawnienie organu nadzoru do samodzielnego stwierdzenia nieważności uchwał lub zarządzeń, albo do ich zaskarżenia do sądu administracyjnego obejmuje całość tych form działania organów gminy (zarówno ze sfery imperium, jak i dominium). Przyjąć zatem należy, iż skarga Wojewody [...] w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna. Ponieważ, jak wynika z akt sprawy, zaskarżona "uchwała proceduralna" z dnia 30 grudnia 2003r. w sprawie wyrażenia zgody na zniesienie współwłasności nieruchomości położonych w L. przy ulicy R. i K. nie została przedłożona Wojewodzie [...] przez Burmistrza Miasta L. w terminie 7 dni od daty podjęcia tej uchwały, co stanowi naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to w odpowiednie zastosowanie ma w przedmiotowej sprawie regulacja zawarta w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który dopuszcza stwierdzenie nieważności uchwały po upływie jednego roku od daty jej podjęcia właśnie w przypadku uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 cyt. ustawy. W opisanej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona uchwała we wskazanej części narusza prawo i z tego powodu stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270).