IV SA/Wa 30/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Aneta Opyrchał (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) listopada 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. Z. wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu siedmiu wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych i towarzyszących im garaży na działce ewidencyjnej nr (...) przy ul. (...) w W., w granicach oznaczonych linią ciągłą i literami (...) na mapie załączonej do wniosku. W opisie inwestycji podał, iż powierzchnia terenu inwestycji to 9.229 m2 Prezydent W. decyzją z (...) lipca 2006r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż inwestycję zaplanowano na działce o powierzchni (...), która posiada następujące użytki gruntu: (...),(...),(...),(...) i (...). Dominującą funkcją obszaru położenia działki jest funkcja rolnicza z rozproszoną zabudową siedliskową. Od południa działka graniczy z terenem objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. (...), z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w którego ramach opracowywania uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia terenu na cele nierolnicze i nieleśne. Natomiast po wschodniej stronie ul. (...) znajduje się dolina rzeki W. i teren ten położony jest w granicach (...) Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na terenie objętym wnioskiem od 1 stycznia 2004r. nie obowiązuje plan ogólny zagospodarowania przestrzennego (...), zatwierdzony uchwałą Nr (...) z (...) września 1992r. (Dz. Urz. (...) Nr 15, poz. 184), według którego działka inwestycyjna znajdowała się w obszarze (...), tj. strefie możliwości urbanizacyjnych i nie była objęta zgodą na zmianę przeznaczenia. Z kolei obecnie, tj. (...) lutego 2006r., Rada W. podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i działka objęta wnioskiem znajduje się w granicach tego opracowania. Dalej organ wskazał, iż wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest ustalenie warunków zabudowy, które następuje po spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm.). Regulacja ta przewiduje, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy musi być zgodna nie tylko z przepisami odrębnymi, ale i przesłankami określonych w tym przepisie, w tym również z pkt 4, dopuszczającym ustalenie warunków zabudowy jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc. Teren objęty wnioskiem stanowi grunt rolny, podlegający szczególnej ochronie na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - zwanej dalej: ustawą o o.g.r.l. (Dz.U. z 2004r., nr 121, poz. 1266, ze zm.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o o.g.r.l. przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji tej - zdaniem organu - wynika, iż przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, w sytuacji określonej w art. 7 ust. 1 ustawy o o.g.r.l., nie jest możliwe poza miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w szczególności w decyzji o warunkach zabudowy. Artykuł 7 w ustępie 2 pkt 3 stanowi, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy IV, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha -wymaga uzyskania zgody właściwego organu. Wyrażenia zamieszczonego w tymże przepisie, mianowicie "zwartego obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia" nie można interpretować przez odniesienie do działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Posłużenie się wyłącznie wykładnią językową prowadziłoby do konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntu rolnego o dowolnej powierzchni, jeżeli tylko zakreślony przez inwestora obszar projektowany do zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne nie przekraczałby wielkości wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. Ostatecznie organ wywiódł, iż skoro wnioskowana inwestycja jest zamierzona na działce ew. (...) o powierzchni przekraczającej 1 ha, w skład której wchodzą grunty rolne klasy IV, to zmiana przeznaczenia ww gruntów wymaga zgody właściwego organu w ramach opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Faktu tego nie zmieni nawet - podnoszona przez stronę - kwestia dotycząca zmniejszenia w przyszłości powierzchni działki do 9.227 m2 wynikająca z konieczności poszerzenia ul. (...), z racji tego, że teren inwestycji znajduje się w kompleksie gruntów rolnych, dla których konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. W konsekwencji oznacza to, iż planowana inwestycja nie spełnia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o p.z.p. Od powyższej decyzji A. Z. złożył odwołanie. Podniósł, iż działka nr ew. (...) ma faktycznie powierzchnię 9.908 m2, bowiem jej wschodni skraj zajęty został pod drogę, zaś na gruntach klasy IV o powierzchni poniżej 10.000 m2 nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpoznaniu środka zaskarżenia - decyzją (...) listopada 2006r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powtórzyło, za organem pierwszej instancji, treść art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. i stwierdziło, że organ ten prawidłowo ustalił, iż w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego (...) który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r., teren planowanej inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, uzyskaną przy sporządzaniu tego planu. Zatem wobec faktu, że teren planowanej inwestycji stanowi grunty rolne klasy IV i położony jest w większym kompleksie gruntów rolnych, to wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Zdaniem organu odwoławczego kwestia wielkości działki inwestycji nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem decydujące jest jej położenie w większym kompleksie gruntów rolnych, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze dopiero w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu stosownej zgody. Zawarte w art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. określenie "zwarty obszar gruntów" nie odnosi się do poszczególnych działek ewidencyjnych, lecz całych występujących obszarów rolnych. Powyższe dowodzi więc, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. A. Z. w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego kolegium Odwoławczego z (...) listopada 2006r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta W. z (...) lipca 2006r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Uważa, iż bezpodstawnie odmówiono mu wydania warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. Zdaniem skarżącego przepis art. 61 ust. 4 ustawy o p.z.p. pozwala na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Norma ta nakazuje organowi administracji zbadanie, czy "ten konkretny teren" wymaga uzyskania zgody, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. W świetle powyższych uwarunkowań organ przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy na terenie działki ew. nr (...) nie miał jakichkolwiek podstaw do dokonywania ustaleń i ocen w odniesieniu do terenu nie objętego wnioskiem. Dokonana przez organ wykładnia przywołanych przepisów pozostaje w sferze dowolności i sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.z.p. statuującą prawo każdej osoby do zagospodarowania terenu stanowiącego jej własność. Przyjęcie tezy, że do terenu projektowanej zabudowy należy "doliczyć" grunty sąsiednie (należące do różnych osób) ze względu na ich rolniczy charakter, w oczywisty sposób narusza prawo właściciela do zagospodarowania działki będącej jego własnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: P.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zakażona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z (...) listopada 2006r. i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. z (...) lipca 2006r., naruszają przepisy prawa procesowego i materialnego w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu do naruszenia przepisów prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doszło na skutek niezastosowania przez organy art. 64 § 2 K.p.a., z racji niewyjaśnienia treści wniosku wobec niejasności formułowanych w nim żądań. Obowiązkiem organu, do którego podanie zostaje skierowane, a następnie organu odwoławczego (który zobowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności unormowaną w art. 15 K.p.a.), jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony, pamiętając że jej sprecyzowanie należy wyłącznie do wnioskodawcy. W razie jakichkolwiek niejasności organ - stosując się do zasady ogólnej unormowanej w art. 9 K.p.a., nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek udzielania stronom informacji faktycznych i prawnych, czuwania nad tym aby strony uczestniczące w postępowaniu nie ponosiły szkody z powodu nieznajomości prawa - winien zwrócić się do wnioskodawcy - w trybie art. 64 § 2 K.p.a. - o sprecyzowanie i jednoznaczne przedstawienie treści podania. W przedmiotowej sprawie organy wydania rozstrzygnięcia nie poprzedziły ustaleniem rzeczywistej woli skarżącego, od której uzależniony był dalszy bieg sprawy. Mianowicie we wniosku strona podała, iż wnosi o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji lokalizowanej na działce ewidencyjnej nr (...) (mającej powierzchnię 1.0175 ha w granicach oznaczonych jako (...) w załączniku do wniosku, zaś w dalszej części wniosku wskazała, iż terenem inwestycji będzie obszar o powierzchni 9.227 m2 i załączyła mapę zatytułowaną "granice terenu objętego wnioskiem" oznaczonego (...) obejmującą wskazaną powierzchnię, tj. bez części przeznaczonej pod ul. (...). Zdaniem Sądu przedstawiona treść wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy wymuszała na organie zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., a nie dokonanie własnej "interpretacji" wniosku, w konsekwencji przyjęcie, że teren objęty wnioskiem (teren inwestycji) to cała powierzchnia działki ewidencyjnej nr (...). Ustalenie rzeczywistego terenu inwestycji było istotne z punktu widzenia wymagania uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia wnioskowanego do zagospodarowania gruntu. W świetle powyższego uznano, iż organy rozpoznały wniosek skarżącego nie zważając na zasadę, iż żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do organu administracji. Przedstawionym działaniem naruszyły art. 61 § 1, art. 63 § 2 w zw. z art. 64 § 2 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie więc - stosownie do powyższych wywodów i wskazań - wezwanie wnioskodawcy do wskazania faktycznej powierzchni terenu inwestycji objętego żądaniem o ustalenie warunków zabudowy i podjęcie w oparciu o poczynione ustalenia dalszych stosownych czynności w sprawie. Z kolei do naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy doszło przez błędną wykładnię art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. Bezspornym jest, iż teren planowanej inwestycji jest gruntem rolnym, podlegającym szczególnej ochronie, na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (z tym zastrzeżeniem, że - jak wyżej wskazano - ustalenia wymaga jego powierzchnia). Ochrona ta polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z ustaleń organów wynika, iż wnioskowany teren nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia uzyskaną przy sporządzaniu nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem należało ustalić, czy teren ten wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organy odmawiając skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wyżej opisanej oparły się m. in. na art. art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. (w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l.). Uznały, iż teren planowanej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, zatem nie spełnia przesłanki z art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. Dochodząc do takiego stwierdzenia oparły się na treści art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. stwierdzając, że zawarte w nim sformułowanie "zwarty obszar gruntów" nie odnosi się do poszczególnych działek ewidencyjnych, tym samym nie można go odnieść tylko do działki objętej wnioskiem, lecz całych występujących kompleksów rolnych. W konsekwencji ustaliły, iż teren planowanej inwestycji, przyjmując że wskazanym terenem jest cała działka ewidencyjna o powierzchni 1.0175 ha, położony jest w większym kompleksie gruntów rolnych, które mogą być przeznaczone na cele nierolnicze dopiero w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. Stosownie do treści pierwszego z przywołanych przepisów wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 - 5, w tym pkt 4, dopuszczającego ustalenie warunków zabudowy jeżeli "teren" nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przy czym należy zauważyć, iż artykuł 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. posługuje się pojęciem "terenu", które bezwątpienia należy odnosić do "terenu inwestycji", czyli "terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy", co z kolei ma istotne znaczenie przy dokonywaniu wykładni pojęcia "zwartego obszaru projektowanego do [...] przeznaczenia" jakim posługuje się art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l., o którym mowa poniżej. Dodatkowo, jak wynika z przepisów regulujących problematykę z zakresu zagospodarowania przestrzennego (np. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588)) terenem objętym wnioskiem (terenem inwestycji) może być "powierzchnia działki" lub powierzchnia terenu", co - w ocenie Sądu - oznacza, iż terenu inwestycji nie można zawsze utożsamiać z powierzchnią działki ewidencyjnej. Innymi słowy, terenem inwestycji (terenem objętym wnioskiem) może być powierzchnia działki, jeżeli tak wskaże wnioskodawca, ale i wnioskiem może być objęty teren wcale nie obejmujący całości działki, tylko jakąś wydzieloną jej część. Nadto art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. nie wymaga, aby zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze była dokonana w planie. Norma ta jedynie nakazuje organowi zbadanie, czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, albo zgodą taką został objęty przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie wskazanej normy prawnej. Badanie zaś tej kwestii wymaga dokładnej analizy treści art. 7 ust. 2 pustawy o o.g.r.l. Stosownie do art. 7 ust. 1 tejże ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne wymienionych w art. 7 ust. 2 wymaga uzyskania zgody właściwego organu administracji. Przepis ten wyjaśnia, jaki organ i w jakiej sytuacji wyraża zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W przypadku gruntów rolnych uzależnione to jest od ich klasy oraz od powierzchni obszaru projektowanego do takiego przeznaczenia. Przytoczona regulacja prawna dowodzi, iż przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym stanie prawnym nie dokonuje się jedynie w drodze uchwalenia czy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o zgodę właściwego organu administracji. W planie zagospodarowania przestrzennego przeznacza się na cele nierolnicze i nieleśne wyłącznie takie grunty rolne i leśne, na których zmianę przeznaczenia wymagana jest zgoda. Natomiast pozostałe grunty rolne podlegają procedurze przeznaczania na cele nierolnicze w drodze ustalania warunków zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w ich przypadku należy uznać spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, jako że zgoda na zmianę ich przeznaczenia nie jest wymagana. Wobec powyższego, organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy winien ograniczyć się do zbadania przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 2 i po ustaleniu wymaganych tamże okoliczności faktycznych dokonać ustalenia, czy w przypadku nieruchomości objętej postępowaniem istnieje wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia czy nie. Powyższe oznacza, iż zgody właściwego organu administracji na zmianę przeznaczenia wymagają tylko grunty wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. Organ administracji jest władny więc odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, jeżeli stwierdzi, że teren objęty wnioskiem należy do jednej z wymienionych w art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. kategorii gruntów (co do klasy i powierzchni projektowanej do przeznaczenia) i w toku prac planistycznych zmierzających do uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995r. nie została wyrażona przez właściwy organ zgoda na zmianę przeznaczenia tego gruntu na cele nierolnicze. Innymi słowy, jeżeli wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy obejmuje teren stanowiący grunty rolne np. klasy IV (jak w przypadku sprawy) i obejmują one obszar powyżej 1 ha, to rzeczywiście decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy byłaby prawidłowa. Jeżeli zaś teren objęty wnioskiem, czyli inwestycji, będzie obejmował obszar poniżej wskazanej wielkości to obowiązkiem organu jest ustalenie warunków zabudowy, oczywiście przy spełnieniu pozostałych warunków unormowanych w art. 61 § 1 ustawy o p.z.p. Jeżeli więc - po ponownym rozpoznaniu sprawy - przy zastosowaniu się organu do wytycznych niniejszego wyroku, zostanie uznane, że teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia, to decyzja winna zawierać wzmiankę o obowiązku uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów przeznaczonych taką decyzją na cele nierolnicze z produkcji rolnej. W ocenie Sądu wykładni art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. nie można było dokonać w oderwaniu od brzmienia art. 61 § 1 pkt 4 ustawy o p.z.p. Skoro art. 61 § 1 ust. 4 ustawy o p.z.p. mówi, że ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne w sytuacji, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, to oznacza iż organ powinien objąć zakresem badania tylko teren wnioskowany, w efekcie ustalić, czy ten konkretny teren wymaga zgody na zmianę przeznaczenia w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. Tak więc pojęcie "zwartego obszaru projektowanego do przeznaczenia na cele nierolnicze" należy odnosić do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (terenu inwestycji), a nie jak uczyniły to organy do całego kompleksu rolnego, na obszarze którego leży teren inwestycji. Za słusznością postawionej tezy przemawia fakt, iż organ jest związany treścią żądania strony i nie może rozstrzygać po pierwsze o gruncie nie objętym zakresem wniosku, po drugie nie projektowanym do zmiany przeznaczenia. Dokonana przez organy wykładnia art. 7 ust. 2 ustawy o o.g.r.l. wstrzymywałaby zagospodarowanie terenów rolnych czy leśnych często nawet na szereg lat, z uwagi na opieszałość organów gmin w podejmowaniu działań zmierzających do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których byłaby dokonywana zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu administracji. Tymczasem w wielu przypadkach, zazwyczaj kiedy - z uwagi na sposób zagospodarowania obszarów otaczających dany teren rolny czy leśny, jak również częste kłopoty związane z rolniczym czy leśnym go wykorzystaniem -zmiana przeznaczenia jest nieunikniona to należy dać możliwość stronie zagospodarowania takiego terenu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny mieć na względzie ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy uznano, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem ww przepisów i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które złożył się wpis od skargi w wysokości 500 zł, postanowiono w pkt II wyroku, na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.