IV SA/Po 822/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant sekr. sąd. Agata Tyll po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 marca 2007r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę 2. zasądza od Skarbu Państwa ( Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) na rzecz adw. E. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł podwyższoną o kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) zł stawki podatku od towaru i usług przewidzianej dla tego rodzaju czynności- łącznie 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) zł. /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak- Owczarczak E. Makosz- Frymus Wnioskiem z dnia 16 marca 2006 r. A. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie rachunku telefonicznego. Wniosek zarejestrowano pod numerem [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Decyzję podjęto na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż sprawę rozpatrzono ponownie w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Organ wyjaśnił, iż wniosek został rozpatrzony negatywnie w oparciu o wywiad środowiskowy, a potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zdaniem organu telefon nie jest artykułem pierwszej potrzeby, stąd wnioskowanej pomocy nie udzielono. Decyzję doręczono wnioskodawcy w dniu 23 czerwca 2006 r. Składając w dniu 7 lipca 2006 r. odwołanie od powyższej decyzji A.G. podniósł, iż decyzja narusza przepisy o pomocy społecznej, bowiem ustawodawca jako zakres niezbędnych potrzeb uznał m.in. wydatki na transport i łączność, a więc i telefon. Zdaniem wnoszącego odwołanie jego zły stan zdrowia – możliwość zapaści wskazuje, że "wskazanym było posiadanie telefonu komórkowego, a posiadanie telefonu stacjonarnego stanowi absolutne minimum". W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. Decyzję podjęto na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.-dalej k.p.a.), a w jej uzasadnieniu odwołano się do treści art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wynikającej z tego przepisu zasady udzielania pomocy społecznej osobom, które próbują przezwyciężać trudne sytuacje życiowe z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości i dopiero niemożność pokonania w ten sposób trudnych sytuacji stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż sam fakt spełnienia przez osobę ubiegającą się o świadczenia kryteriów określonych w art. 7 i 8 ustawy nie oznacza automatycznego przyznania świadczenia, lecz decyduje o tym całokształt okoliczności sprawy. Wskazując na fakultatywny charakter zasiłków celowych organ wyjaśnił, iż ich wysokość uzależniona jest od możliwości płatniczych Ośrodka, jak również, że świadczenia te nie muszą pokrywać całości wnioskowanych potrzeb czy poniesionych kosztów, mogą natomiast stanowić dofinansowanie do poniesionych wydatków. Wskazano, iż odwołujący się prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym, utrzymuje się z zasiłku stałego w kwocie 418 zł miesięcznie, korzysta z pomocy Ośrodka MOPR od 1992 roku i od miesiąca stycznia 2006 r. do końca lipca 2006 r. otrzymał pomoc na łączną kwotę 5.008,50 zł., a od grudnia 2000 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Organ wyjaśnił, iż odwołujący się nie wykazuje własnego zaangażowania w celu poprawy swojej sytuacji bytowej i życiowej, a organ bezpośrednio zajmujący się rozdziałem środków z tytułu pomocy społecznej jest najlepiej zorientowany w zakresie pomocy niezbędnej dla każdego uprawnionego oraz w możliwościach finansowych pozwalających na zaspokojenie tych potrzeb, bowiem w sytuacji, gdy środki przekazywane z budżetu nie wystarczają dla wszystkich potrzebujących, rzeczą wszystkich organów jest wyważenie przyznania pomocy, m.in. poprzez dokonanie oceny czy zgłaszana potrzeba jest niezbędną potrzebą bytową. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie taką potrzebą nie jest wnioskowana opłata za telefon. Decyzję doręczono stronie w dniu 20 września 2006 r. Pismem z dnia 27 września 2006 r., które do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło w dniu 2 października 2006 r., A. G. wniósł skargę na powyższą decyzję, w której treści polemizuje z twierdzeniem organów obu instancji, iż telefon nie jest niezbędną potrzebą bytową. Zdaniem skarżącego pomoc na ten cel jest niejednokrotnie przyznawana, a użyty przez ustawodawcę zwrot "niezbędna potrzeba bytowa" nie jest tożsamy z potrzebą niezbędną do egzystencji lecz jest pojęciem szerszym, dającym prawo do jej uzyskania. Wskazał, iż przepis prawa określa zakres potrzeb niezbędnych do egzystencji, takich jak wydatki na żywność, mieszkanie, odzież i obuwie, edukacje, ochronę zdrowia i higienę, transport i łączność (a wiec także na telefon), kulturę, sport i wypoczynek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn opisanych w zaskarżonej decyzji, dodatkowo akcentując fakultatywny charakter wnioskowanej potrzeby. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżoną decyzję wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jej wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a zauważone uchybienia proceduralne nie miały wpływu na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest odmowa przyznania stronie skarżącej zasiłku celowego – pomocy finansowej na opłacenie rachunku telefonicznego, przy czym zauważyć należy, iż akta administracyjne sprawy nie zawierają wniosku skarżącego z dnia 16 marca 2006 r. o przyznanie tej pomocy. Jednakże z uwagi na odnotowanie złożenia przedmiotowego wniosku w aktualizacji wywiadu środowiskowego, jego zarejestrowanie pod odrębnym numerem ([...]), a także potwierdzenie przez stronę w treści złożonego odwołania od decyzji organu I instancji żądania o taką pomoc, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał, iż uchybienia proceduralne w postaci wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o niekompletne akta administracyjne sprawy i w konsekwencji przekazanie takich akt sądowi administracyjnemu nie mają wpływu na jej wynik i jako takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 2004 nr 64 poz. 593 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 art. 39 wskazanej ustawy zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wskazany przepis oraz całokształt regulacji zawartych w ustawie o pomocy społecznej pozwalają organom administracji publicznej hierarchizować potrzeby, których zaspokojenie ma następować z wykorzystaniem środków publicznych, co w konsekwencji pozwala organom czynić samodzielne ustalenia, czy zgłaszana potrzeba stanowi dla wnioskodawcy niezbędną potrzebę bytową. W niniejszej sprawie organ I instancji uznał, iż wnioskowana potrzeba – opłacenie rachunku telefonicznego, nie ma charakteru niezbędnej potrzeby bytowej i w konsekwencji okoliczność ta stanowiła podstawową przesłankę odmowy przyznania skarżącemu na ten cel zasiłku celowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Świadczenie to przyznawane jest w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, iż sam fakt spełniania kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia, jak również przyznania go w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Uznanie administracyjne nie oznacza jednakże dowolności i arbitralności, a jego zakres jest określony przez prawo; ma ono w każdym przypadku uchwytne granice prawne, które tworzą przepisy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym, przepisy prawa materialnego. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 cyt. ustawy tzn. dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Ośrodki pomocy dysponują bowiem ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega więc wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają przy tym charakter subsydiarny, czyli uzupełniający własne środki, możliwości i uprawnienia osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Powyższe oznacza, iż osoby wnioskujące o przyznanie pomocy zobligowane są w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swoich problemów, a dopiero gdy nie są w stanie tego dokonać, pomoc społeczna może zostać przyznana. Wyznacznikami przyznania lub odmowy przyznania zasiłku celowego są więc: sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, oraz możliwości finansowe organu pomocy społecznej i potrzeby innych osób znajdujących się zasięgu jego działania. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Znajdujące się w aktach informacje dotyczące wysokości środków pieniężnych, jakimi dysponował MOPR w L. oraz liczby osób i rodzin objętych pomocą tego Ośrodka pozwalają uznać, że organ ten odmawiając przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na wskazany cel nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ bowiem wykazał, że w pierwszej kolejności zaspokaja potrzeby o charakterze niezbędnym, związanym z zaspokojeniem najbardziej podstawowych potrzeb życiowych osób wnioskujących o pomoc, przykładowo takich jak zapewnienie artykułów żywnościowych, niezbędnych lekarstw i środków czystości. W ocenie Sądu w hierarchii tych niezbędnych potrzeb pokrywanie kosztów posiadania telefonu w przypadku skarżącego nie należy do potrzeb o charakterze podstawowym, których zaspokojenie korzystałoby z pierwszeństwa przed wyżej wskazanymi potrzebami. Materiał dowodowy akt sprawy pozwala bowiem uznać, iż w sytuacji życiowej skarżącego zgłaszana potrzeba nie ma charakteru niezbędnej potrzeby bytowej. Wskazać należy, iż co do zasady nie można pozbawić prawa uzyskania pomocy na wskazany w rozpatrywanym wniosku cel osobie, której stan zdrowia lub stacja życiowa wymagają konieczności natychmiastowego kontaktu z innymi osobami. W rozpatrywanej sprawie akta administracyjne sprawy pozwalają uznać, iż żądane przyznanie zasiłku celowego na sfinansowanie rachunku telefonicznego nie jest związane z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby bytowej strony skarżącej. Zarówno bowiem stan zdrowia skarżącego (jest on osobą niepełnosprawną - lecz z orzeczoną niepełnosprawnością w stopniu umiarkowanym), jak również zamieszkiwanie w granicach miasta w budynku, w którym mieszkają także inne osoby, nakazują uznać, iż obiektywnie ma on możliwości komunikowania się z innymi oraz uzyskania szybkiej pomocy, o ile teoretycznie taka konieczność zaistniałaby, co zważywszy na posiadany przez niego stopień niepełnosprawności nie pozwala uznać, iż skarżący jest osobą wymagającą z powodu stanu zdrowia szczególnej troski i opieki. W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko rozpatrujących sprawę organów administracji publicznej, iż posiadanie i używanie telefonu nie stanowi dla skarżącego niezbędnej potrzeby bytowej. Należy także zauważyć, że skarżący ma przyznany zasiłek stały w wysokości 418 zł miesięcznie, a wskazać należy, iż celem tej formy pomocy społecznej, określonej w art. 38 ust. 1 przedmiotowej ustawy, jest zaspokojenie potrzeb życiowych i bytowych osób wnioskujących. Jednocześnie w okresie pierwszych sześciu miesięcy 2006 r. skarżący otrzymał z MOPR w L. zasiłki na kwotę 5.008,50 zł. Zważyć należy, iż wraz z odwołaniem organ I instancji przekazał organowi II instancji zestawienie pozostających w jego dyspozycji środków finansowych w 2006 roku oraz liczbę osób objętych pomocą w 2005 roku, co w przeliczeniu na liczbę rodzin korzystających z pomocy w 2005 roku dało średnią wartość pomocy w kwocie 1390,40 zł dla jednej rodziny. Organ wskazał, iż o ile w 2005 roku rozpatrzono 7245 wniosków o pomoc, to w pierwszych czterech miesiącach 2006 roku wpłynęło 3190 wniosków, wydano decyzje na kwotę 1668 233 zł, tj. 45,5% budżetu wobec 41,7 wskaźnika upływu czasu. W ocenie Sądu powyższe zestawienie nakazuje uznać, iż w sytuacji, gdy skarżący otrzymuje tak szerokie wsparcie finansowe, może zabezpieczyć kwotę konieczną na opłacenie kosztów telefonu, o których pokrycie zwrócił się do MOPR w L. Jednocześnie okoliczność, iż wskazany zasiłek stały skarżący miał przyznany przez dłuższy okres i jednocześnie otrzymuje pomoc społeczną na zakup leków, żywności i artykułów pierwszej potrzeby, nakazuje uznać, iż z funduszy tych miał obiektywną możliwość systematycznego odłożenia środków finansowych na wskazany cel. W rozpatrywanej sprawie przyczyną odmowy przyznania zasiłku na wnioskowany cel była ocena sytuacji życiowej strony wnioskującej, ograniczone możliwości płatnicze MOPR w L. oraz systematyczne korzystanie przez skarżącego z pomocy społecznej. Kontrolując niniejszą sprawę Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcia naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób dostateczny wykazało, iż okoliczności te podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku, nakazuje uznać, iż jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 §3 KPA, zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Stwierdzić także należy, że organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 39 ust 1 ustawy o pomocy społecznej) przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 KPA, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. W powyższych okolicznościach na podstawie art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) oraz §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). /-/ M. Dybowski /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Makosz-Frymus AT