II OSK 1094/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. i J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 95/07 w sprawie ze skargi B. i J. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia 15 września 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. i J. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], znak [...], nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego na działce [...] na terenie POD [...] w B., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organy obu instancji ustaliły, że B. i J. Ł. wybudowali w 1999 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę budynek na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego [...]. W toku postępowania prowadzonego w przedmiocie dokonanej samowoli budowlanej, postanowieniem z dnia 22 września 2003 r. zostali oni zobowiązani do przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2004 r. określonych dokumentów w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zobowiązani w wyznaczonym terminie nie przedłożyli żądanego na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie określonych obowiązków, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został samowolnie, a zatem organ prowadzący postępowanie zmierzające do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ustala, czy objęty postępowaniem obiekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie, w którym toczy się postępowanie legalizacyjne. Oznacza to, iż zaświadczenie stwierdzające, że wybudowanie obiektu budowlanego zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie jego budowy, nie może zostać uwzględnione. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli B. i J. Ł., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 8, 9 i 10 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a także art. 48 ust. 2, 3 i 4 Prawa budowlanego. Skarżący wskazali, że budynek wznosili zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w czasie jego budowy. Dopiero uchwalony po wybudowaniu budynku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił ten stan, ustalając "nieprzekraczalną linie zabudowy" wbrew istniejącemu stanowi faktycznemu, tj. wbrew istniejącej już na działkach zabudowie obiektami budowlanymi posadowionymi przez wielu działkowców. Skarżący wznieśli budynek na podstawie zezwolenia Zarządu Ogródków Działkowych [...] z dnia 13 listopada 1999 r., nawiązując do linii zabudowy na sąsiednich działkach z zachowaniem 3-metrowej odległości od granicy tych działek i niezbędnej odległości od sieci sezonowego wodociągu przebiegającego przez ich działkę. Wobec tego zarzucili, że zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonane w B. w 2001 r. powinny były uwzględnić ten fakt, w szczególności przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie POD [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 marca 2007 r. skargę oddalił. Sąd stwierdził w motywach wyroku, że skarżący nie kwestionują faktu wybudowania na terenie ogrodów działkowych [...], bez wymaganego w owym czasie pozwolenia na budowę, obiektu budowlanego. Zobowiązani do złożenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaświadczenia takiego nie złożyli. Dostarczyli natomiast zaświadczenie Burmistrza Gminy P. stwierdzające, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 sierpnia 1999 r. była zgodna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego jest jednak możliwa – zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego – tylko wówczas, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji a nie w dacie dokonania samowoli budowlanej. Skoro więc nie było podstaw do zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego, to zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane organ miał obowiązek orzec jego rozbiórkę. Wymieniony wyrok zaskarżyli skargą kasacyjną B. i J. Ł., zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego – art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wobec stwierdzenia, że przedmiotowa samowola budowlana nie podlega legalizacji zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1–4 tej ustawy, pomimo faktu, że skarżący bez własnej winy a z przyczyn leżących po stronie Rady Gminy w P. nie mogli spełnić warunku wymienionego w art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. nie mogli uzyskać zaświadczenia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Zdaniem skarżących stanowi to jednocześnie rażące naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ nie są w tej sytuacji równi wobec prawa z innymi sprawcami samowoli budowlanych i pozbawia się ich prawa do równego traktowania przez władze publiczne; 2) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 ust. 1a i 1c ustawy o p.p.s.a., wobec oddalenia skargi, mimo wskazanego powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy faktu, że to Rada Gminy P. była sprawcą tego, że skarżący nie mogli spełnić wymogu umożliwiającego im przeprowadzenie procedury legalizacyjnej; 3) naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 ust. 1c ustawy o p.p.s.a., wobec nieuwzględnienia faktu, że samowola budowlana stanowiąca przedmiot postępowania dotyczy jedynie powierzchni altany objętej zezwoleniem POD [...] z dnia 13 listopada 1999 r., przekraczającej 35 m2. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane powierzchnia nieprzekraczająca tej normy nie wymagała pozwolenia na budowę, a zatem nie stanowiła samowoli budowlanej. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi lub: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem postawionych w skardze zarzutów, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż błędny jest pogląd skarżących, że skoro w 1999 r. przepisy pozwalały na budowę bez koniecznego pozwolenia altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni do 35 m2, to w sytuacji wybudowania takiego obiektu o większej powierzchni samowola budowlana dotyczy tylko nadwyżki powierzchni ponad 35 m2 i nałożenie obowiązku rozbiórki może dotyczyć tylko takiej nadwyżki. Przepis art. 28 ustawy – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. jako zasadę przewiduje realizowanie robót budowlanych dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wyjątki od tej zasady (art. 29) ze swej istoty muszą być wskazane ściśle, zgodnie z literalnym brzmieniem ustawy. Dlatego budowa altany lub budynku gospodarczego na działce w ogrodzie działkowym była zwolniona od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę tylko wówczas, gdy taki obiekt nie posiadał większej powierzchni niż 35 m2. Gdy powierzchnia była większa obiekt mógł być realizowany na zasadach ogólnych, a więc po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Wybudowanie takiego obiektu bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. W stanie prawnym obowiązującym w 1999 r., zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, obiekt taki w całości podlegał bezwzględnej, przymusowej rozbiórce. W obecnie obowiązującym stanie prawnym wprowadzonym zmianami w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) obiekt taki również w całości podlega rozbiórce, gdy nie zaistniały warunki (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego) do jego legalizacji. Również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Budując w 1999 r. przedmiotową altanę bez koniecznego pozwolenia na budowę skarżący działali bezprawnie, ponosząc ryzyko prawnych następstw swego działania w postaci przymusowej rozbiórki obiektu, mimo iż budowa jego nie naruszała ustaleń obowiązującego w owym czasie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W obecnie prowadzonym postępowaniu mogli oni doprowadzić do legalizacji tego obiektu, pod warunkiem spełnienia ustawowych wymogów z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Fakt, iż w 2001 r. plan zagospodarowania przestrzennego uległ zmianie w sposób uniemożliwiający legalizację w żadnym razie nie może mieć wpływu na wynik obecnie prowadzonego postępowania. Pomijając bowiem to, iż skarżący – jako mieszkańcy gminy P. – mieli możliwość wpływu na kształtowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie, należy stwierdzić, iż przy ocenie czy zostały spełnione warunki z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przyczyny niezłożenia dokumentów umożliwiających legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego nie mają żadnego znaczenia. Również powoływanie się na konstytucyjną zasadę równości obywateli nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej, skoro skarżący są traktowani przez obowiązujące prawo na równi z innymi sprawcami samowoli budowlanych, którzy nie spełnili warunków do zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.