II SA/Ol 93/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy – wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł. (czterystu czterdziestu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy ustalił na wniosek Z. D. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku obory na 80 DJP (bydło mleczne), płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę wraz niezbędną infrastrukturą techniczną w ramach rozbudowy zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni 78 ha na części działki nr ewid. "[...]" w K. Postanowieniem z dnia "[...]"2006 r. organ I instancji wznowił na żądanie G. W. postępowanie zakończone wcześniej wskazaną decyzją. Decyzją z dnia "[...]"września 2006 r. Wójt Gminy, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził, iż wskazana powyżej decyzja z dnia "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - wydana została z naruszeniem prawa, oraz odstąpił jednocześnie od uchylenia zweryfikowanej decyzji z powodu okoliczności wskazanej w art. 146 § 2 Kpa, a mianowicie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisano stan faktyczny sprawy podając między innymi, że w dniu 20 czerwca 2005 r. G. W. złożył w Starostwie Powiatowym pismo, z treści którego wynikało, iż nie brał on udziału w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo, iż posiadał status strony w tymże postępowaniu. W rezultacie powyższego postanowieniem z dnia "[...]"czerwca 2005 r. zostało wznowione postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]"marca 2005 r. ustalającą na wniosek Z. D. warunki zabudowy działki nr "[...]" w K. dla zabudowy zagrodowej. W następstwie wznowienia postępowania w dniu "[...]"sierpnia 2006 r. wydana została decyzja nr "[...]" o warunkach zabudowy uchylająca decyzję z dnia "[...]"marca 2005 r. Rozstrzygnięcie to zostało jednak uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji Rozpoznając sprawę ponownie Wójt Gminy stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając te tezę podał, iż w orzecznictwie sądowo – administracyjnym (II SA/Wr 1008/96) wskazuje się, iż decyzja o warunkach zabudowy przewidująca obowiązek zgody sąsiada na realizacje inwestycji budowlanej sięga zbyt daleko i że ma ona charakter deklaratoryjny, a w myśl art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nie może odmówić wydania decyzji, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Od decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]"września 2006 r. odwołanie wniósł G. W., uznając za nieprawdziwe twierdzenie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. W odczuciu odwołującego się brak jego udziału w postępowaniu w charakterze strony spowodował, że bezkrytycznie przyjęto treść raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowej inwestycji, który w jego ocenie zawiera szereg braków, między innymi pomija kwestię oddziaływania obory na obszar jego zabudowań oraz nie proponuje alternatywnych wariantów lokalizacji przedsięwzięcia, które uwzględniałyby kierunki przeważających w tym rejonie wiatrów. Zdaniem odwołującego się bliska odległość projektowanej obory, tj. około 80 m od jego zabudowań i około 20 m od granicy jego nieruchomości na 80 DJP bydła mlecznego spowoduje przekroczenie standardów jakości środowiska oraz skutkować będzie uciążliwościami wykraczającymi poza granicami terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]"grudnia 2006 r. nr "[...]" wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, iż odwołanie zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyny innej niż w nim podniesiona. Powołując się na akta sprawy organ odwoławczy wskazał, iż oceniana w postępowaniu wznowieniowym decyzja z dnia "[...]"marca 2005 r. została uzgodniona z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych Rejonowym Oddziałem w E. jako organem właściwym w sprawie melioracji wodnych i z Wojewodą jako organem właściwym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przed wydaniem przedmiotowej decyzji z dnia "[...]"marca 2005 r. Wójt Gminy przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Projekt decyzji z dnia "[...]"marca 2005 r. został uzgodniony z organami uzgadniającymi, tj. z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym postanowieniem z dnia "[...]"marca 2005r. i ze Starostą postanowieniem z dnia "[...]"marca 2005 r. W załączniku nr 2 do decyzji z dnia "[...]"marca 2005 r. ustalającym warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu w punkcie 3.3 organ podał, iż powiązanie komunikacyjne, czyli dojazd i dojście do projektowanego budynku obory należy projektować z drogi gminnej na warunkach zarządcy drogi lub wykorzystując istniejący zjazd na nieruchomość wnioskodawcy z drogi wojewódzkiej. Dalej organ II instancji wywodził, że z materiałów sprawy wynika, iż działka nr "[...]" w K. ma dostęp do drogi gminnej nr "[...]" i drogi wojewódzkiej nr "[...]". Jednakże decyzja z dnia "[...]"marca 2005 r. nie została uzgodniona z zarządcą drogi, ani też organ nie podał okoliczności uzasadniających brak powinności tegoż uzgodnienia. W tej sytuacji Kolegium dostrzegając z urzędu przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu rozstrzygnęło, jak na wstępie. Z tej przyczyny uznano za zbędną ocenę ewentualnej zasadności podjęcia będącej przedmiotem odwołania decyzji w oparciu o art. 151 § 2 Kpa. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Z. D., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzucił rażące naruszenie przepisów: 1/ art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2/ art. 138 § 2 Kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie, 3/ art. 7 Kpa poprzez jego niezastosowanie W uzasadnieniu skargi inwestor opisał dotychczasowy przebieg sprawy, zarzucając między innymi, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze trzykrotnie rozpatrując sprawę wydania decyzji Wójta Gminy dopatrzyło się nieprawidłowości wreszcie w tejże decyzji (które skarżący uważa za wątpliwe) i po raz kolejny nie rozpatrzyło sprawy merytorycznie. Nie zgadzając się z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaleceniem dokonania przez organ I instancji uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wojewódzkiej skarżący podniósł, iż zarówno teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – obszar planowanej inwestycji, jak i teren inwestycji określony przez Wójta w załączniku Nr 1 do decyzji, nie przylegają do drogi wojewódzkiej, działka nr "[...]" nie styka się z drogą wojewódzką, a dostęp do tej drogi posiada przez jego działkę nr "[...]" (zjazd istniejący). Zdaniem skarżącego w zaskarżonej decyzji błędnie zinterpretowano treść art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjmując, że uzgodnienia decyzji z zarządcą drogi wymagają wszystkie inwestycje obsługiwane z tej drogi, niezależnie od obszaru inwestycji. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z zarządcą drogi, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Wskazując, co według słownika języka polskiego oznacza słowo "przylegać" (stykać się ze sobą, być dopasowanym, dotykać do czegoś, opinać coś, mieć z czymś wspólną granicę) Z. D. podniósł, iż jego działka nie styka się z droga wojewódzką, nie posiada z nią wspólnej granicy. Ponadto w ocenie skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw prawnych do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, jako że decyzja kasacyjna jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, polemizując z zarzutami skargi, iż w kwestionowanej decyzji nie stwierdzono, że działka nr "[...]" w K. ma bezpośredni dostęp do drogi wojewódzkiej nr "[...]", lecz dostęp w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy z planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bezpośredni dostęp działka zamierzonej inwestycji posiada natomiast do drogi gminnej nr "[...]". W ocenie organu, skoro działka nr "[...]" przylega w rozumieniu art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 24, poz. 2086 ze zm.) do pasa drogowego, to warunki jej zabudowy i zagospodarowania winny być uzgodnione z zarządcą drogi. W konkluzji stwierdzono, iż właśnie ów brak, choć dostrzeżony z urzędu, a nie podniesiony we wniosku G. W. o wznowienie postępowania skutkował uznaniem, iż prezentowana przez organ I instancji ocena ostatecznej decyzji jest co najmniej przedwczesna. W dniu 16 marca 2007 r. do Sądu wpłynęło pismo procesowe I. W., w którym uczestniczka postępowania wywodzi, iż raport w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia został opracowany w sposób stronniczy i odbiega od stanu faktycznego sprawy. Do pisma strona załączyła własnoręcznie wykonany plan sytuacyjny tej części wsi K., gdzie jest planowana obora, oraz kopie pism kierowanych do organów administracji publicznej, w których zwracała uwagę na zaistniałe w jej ocenie nieprawidłowości. Na rozprawie sądowej w dniu 21 marca 2007 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymała skargę i dodatkowo podała, iż z uwagi na długotrwałość postępowania w międzyczasie Wójt Gminy wystąpił o zalecane przez SKO uzgodnienia i Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał w tym przedmiocie postanowienie, którego odpis złożyła do akt sądowych. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę i podnosząc, że skoro Wójt Gminy zwrócił się do Zarządu Dróg Wojewódzkich, a Zarząd postanowienie wydał, to okoliczność ta wskazuje na konieczność dokonania uzgodnienia. Wskazał także, że nie było potrzeby dokonania uzgodnień co do zjazdu z drogi gminnej, gdyż zarządca drogi i organ decyzyjny to ten sam podmiot. I. W. wniosła o oddalenie skargi i podniosła, że raport oddziaływania na środowisko został sporządzony bez porozumienia z sąsiadami i przygotowany został wyłącznie pod kątem interesów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, przy czym Sąd nie jest związany granicami skargi. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania administracyjnego w wyniku, którego wydana została decyzja objęta przedmiotową skargą jest postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia "[...]"marca 2005 r., którą to decyzją ustalone zostały warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego. W ramach tego nadzwyczajnego trybu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło odwołanie G. W. wniesione od decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]"września 2006 r. z przyczyny innej niż w nim podniesiona i decyzją z dnia "[...]"grudnia 2006 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa, orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na dostrzeżoną z urzędu przesłankę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, polegającą na wydaniu decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. W ocenie Kolegium przesłanka objęta dyspozycją tegoż przepisu zaistniała w niniejszej sprawie z tego względu, że decyzja Wójta Gminy z dnia "[...]"marca 2005 r. nie została uzgodniona z zarządcą drogi, podczas gdy działka nr "[...]" w K. ma dostęp do drogi gminnej nr "[...]" i drogi z wojewódzkiej nr "[...]". W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wskazało wprost przepisu prawa, z którego organ ten wywodzi obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, jednak nie budzi wątpliwości zarówno stron jak i Sądu, że taki wymóg organ odwoławczy wyprowadził z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten przewiduje, iż decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego /odnosi się to też do decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej innych inwestycji/ musi być poprzedzona uzgodnieniem dokonanym w trybie art. 106 Kpa w razie, gdy inwestycja ma być usytuowana w obszarze przyległym do pasa drogowego. Z mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 53 ust. 4 ustawy stosuje się odpowiednio do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podstawową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestią jest, czy w organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącego rzeczywiście uchybił obowiązkowi przewidzianemu w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji czy wydana przez ten organ decyzja ostateczna z dnia "[...]"marca 2005 r. wymaga weryfikacji pod kątem wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy dopatrzył się braku dokonania uzgodnień na etapie ustalania warunków zabudowy zarówno z zarządcą drogi gminnej jak i zarządcą drogi wojewódzkiej. Z tak wyrażonym stanowiskiem organu II instancji nie można się jednak zgodzić, jako że nie znajduje ono oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Generalnie nie budzi wątpliwości Sądu, iż warunkiem wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest uzyskanie wymaganych prawem uzgodnień, w tym uzgodnień wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten wymaga, aby organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, przed jej wydaniem dokonał uzgodnień z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Dokonywanie takich uzgodnień staje się jednak zbędne (bezprzedmiotowe) w przypadku, gdy występuje tożsamość organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i organu będącego zarządcą drogi. Nie ma bowiem żadnych racjonalnych powodów, aby ten sam podmiot zasięgał i oczekiwał od siebie samego stanowiska w sprawie możliwości usytuowania planowanej inwestycji w obszarze przyległym do pasa drogowego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie - w odniesieniu do obszaru działki nr "[...]" w K. przyległego do pasa drogowego drogi gminnej nr "[...]". Wójt Gminy jest bowiem zarówno organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również jest zarządcą drogi gminnej, co wynika z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach gminnych (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Powyższe prowadzi do wniosku, iż w przedstawionych okolicznościach mniejszej sprawy nie zachodziła potrzeba dokonywania przez Wójta Gminy uzgodnień w zakresie określonym w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż zarządcą drogi gminnej i organem decyzyjnym jest ten sam podmiot – Wójt Gminy. W ocenie Sądu zasadną jest także argumentacja strony skarżącej, iż nie można traktować obszaru planowanej inwestycji jako terenu przyległego do drogi wojewódzkiej nr "[...]" w sytuacji, gdy teren inwestycji określony przez Wójta Gminy w załączniku nr 1 nie styka się z drogą wojewódzką. W załączniku nr 2 do decyzji z dnia "[...]"marca 2005 r. w pkt 3.3 określone zostały powiązania komunikacyjne planowanego zamierzenia polegające na dojeździe i dojściu do projektowanego budynku obory ze wskazaniem możliwości wykorzystywania istniejącego zjazdu na nieruchomości wnioskodawcy z drogi wojewódzkiej. Z map sytuacyjnych znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż ów istniejący zjazd znajduje się na działce nr "[...]". Jednak z faktu, iż skarżący ma zapewniony dostęp do drogi wojewódzkiej poprzez zjazd istniejący na działce nr "[...]", nie można wywodzić, jak to czyni Kolegium w odpowiedzi na skargę, obowiązku dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi wojewódzkiej w zakresie objętym dyspozycją art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie zmiany sposobu zagospodarowania (polegającego w szczególności na budowie obiektu budowlanego) na terenie przyległym do pasa drogowego zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Brak legalnej definicji pojęcia terenu przyległego do pasa drogowego, powoduje, iż posługując się tym pojęciem należy rozumieć je w znaczeniu powszechnie rozumianym, a więc jako obszar mający wspólną granicę z pasem drogowym. Brak tej cechy wskazuje, iż planowane zamierzenie nie będąc usytuowanym w obszarze przyległym do pasa drogowego, nie wymagało dokonywania uzgodnień z zarządcą drogi wojewódzkiej. Natomiast z samego faktu, że Zarząd Dróg Wojewódzkich wydał postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy, nie można wywodzić, że takie postanowienie należało wydać. Reasumując stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 Kpa, wobec czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając sprawę ponownie obowiązane będzie przede wszystkim rozpatrzyć odwołanie G. W. w aspekcie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 2 Kpa i wydać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) oraz orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt III sentencji) uzasadniają przepisy art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.