II SA/Bd 141/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy oddala skargę. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [...] orzekł o cofnięciu M. S. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w ramach kat. AB. W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku przeprowadzonych badań lekarskich stwierdzono występowanie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii AB prawa jazdy. Od powyższej decyzji M. S. złożył odwołanie, w którym przedstawił ciężką sytuację materialną swojej rodziny, zaznaczając, że posiadanie przez niego prawa jazdy znacznie ułatwia jemu i matce życie. Przy tym zakwestionował wyniki badań przeprowadzonych w Wojewódzkim Ośrodku Pracy w B., dodając, iż w momencie ubiegania się o prawo jazdy w 2002 r. po gruntownych badaniach otrzymał z tego samego ośrodka pozwolenie na prowadzenie pojazdów, a jego stan zdrowia od tamtego czasu nie uległ zmianie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji stwierdzając, iż została ona podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku skierowania na badania lekarskie na wniosek Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w B., lekarz uprawniony do badania kierowców z Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. stwierdził istnienie u skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AB, co następnie w wyniku odwołania skarżącego potwierdził Instytut Medycyny Pracy Przychodni Chorób Zawodowych w Ł. Z tych też względów należało skarżącemu cofnąć prawo jazdy. Od powyższej decyzji M. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wskazał w niej, iż różni lekarze specjaliści chorób oczu w okresie od 5 lipca 2002 r. do 24 lutego 2005 r. wydawali jemu orzeczenia o zdolności do kierowania pojazdami i że od 2002 r., kiedy to prowadzi samochód nie miał żadnej kolizji drogowej. Ponadto podniósł, że Instytut Medycyny Pracy w Ł. nie udostępnił jemu wyników badań Ośrodka Medycyny Pracy w B., więc nie wiadomo, na jakiej podstawie zostało podtrzymane orzeczenie Instytutu w Ł. przez lekarza z B. w orzeczeniu z dnia [...] 2004r. Wyrokiem z dnia 20 września 2005 r. sygn. akt II SA/Bd 332/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpatrzeniu skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia wskazano, iż przepisem art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej, wynikająca z powyższego przepisu jest naczelną zasadą postępowania ma, bowiem kapitalny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie ciężaru w postępowaniu administracyjnym. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie jak podkreślił Sąd, Prezydent B. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi wyłącznie z uwagi na treść orzeczenia lekarskiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. (WOMP) oraz wydanego w wyniku odwołania skarżącego orzeczenia lekarskiego Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (IMP). W orzeczeniach tych zawarte jest stwierdzenie o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii AB. Stwierdzenie to nie jest w żaden sposób wyjaśnione ani uzasadnione. W orzeczeniach lekarskich nie wskazano schorzenia, które stanowi przeciwwskazanie zdrowotne do kierowania pojazdami przez skarżącego. Do orzeczeń lekarskich została dołączona dokumentacja lekarska na podstawie, której można byłoby zorientować się, jakiego rodzaju schorzenie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie pojazdów. Organy administracji w żaden sposób nie próbowały tego wyjaśnić. Jest to niedopuszczalne zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że skarżący jak wynika to z akt administracyjnych, od 2002 r. ma prawo jazdy i bezkolizyjnie prowadzi pojazd oraz że dysponuje trzema orzeczeniami uprawnionych lekarzy stwierdzającymi brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak podkreślił Sąd w uzasadnieniu, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz ocenić czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Prawidłowo przeprowadzane postępowanie dowodowe powinno, więc w niniejszej sprawie przynieść odpowiedź na pytanie, dlaczego uznano, że skarżący nie może już prowadzić pojazdów; czy jego stan zdrowia uległ pogorszeniu i na czym miałoby to polegać, czy też stwierdzono nowe schorzenie, jakie i w jaki sposób wpływa ono na sprawność skarżącego jako kierującego pojazdami. Wobec tego, że organ l instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym kierunku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jako organ II instancji powinno postępowanie to uzupełnić, zgodnie z przepisem art. 136 k.p.a. Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 kpa.) co oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu l instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Tym samym Sąd uznał, iż w tej sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 15 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżając wyrok w całości zarzucając jednocześnie w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), 1) naruszenie przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz przepisów: ← § 10 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2. poz. 15), ← § 53 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania (Dz. U. Nr 88, poz. 966 ze zm.), ← art. 40 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty ( tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 204 ze zm.), ← art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408), poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że negatywne orzeczenie lekarskie, będące podstawą do wydania decyzji, o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym powinny być wyjaśnione i uzasadnione oraz w orzeczeniach tych powinny być wskazane schorzenia stanowiące przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami, oraz że do orzeczeń lekarskich powinna być dołączona dokumentacja lekarska, na podstawie, której można stwierdzić, jakiego rodzaju schorzenie uniemożliwia skarżącemu prowadzenie pojazdu. 2) w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrokowi Sądu l instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 cytowanej ustawy oraz art. 136 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie nieodpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zalecenie uzupełnienia postępowania dowodowego w sposób sprzeczny z przepisami dotyczącymi warunków udostępniania dokumentacji medycznej, ochrony tajemnicy lekarskiej oraz w sposób sprzeczny z trybem wydawania orzeczeń stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wskazując na powyższe naruszenie prawa zgłoszono wniosek uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy bądź jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 stycznia 2007 r. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 20 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 332/05 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem Sądu II instancji uzasadnienie sporządzone przez Sąd I instancji w zakresie wskazania, co do dalszego postępowania wobec uchylenia zaskarżonej decyzji jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej narusza powołany art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 k.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podkreślił, że zastosowanie wobec orzeczeń lekarskich wydanych przez Poradnię Chorób Zawodowych w B. z dnia [...] 2004 r. oraz Instytut Medycyny Pracy w Ł. z dnia [...] 2004 r., miało jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, które nie wymagało uzasadnienia orzeczenia lekarskiego, co przecież precyzyjnie i jednoznacznie określał wzór orzeczenia lekarskiego stanowiący załącznik nr 5 do aktu wykonawczego. Wzór orzeczenia lekarskiego określony w w/w załączniku przewidując jakiejkolwiek formy uzasadnienia takiego orzeczenia, przewiduje tylko zamieszczenie kodu lub subkodu orzeczenia lekarskiego dot. ograniczenia w korzystaniu z uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego. Natomiast w tym akcie prawnym wprowadzono gwarancję zachowania praw strony w postępowaniu poprzez zapewnienie możliwości osobie badanej wniesienia odwołania od treści orzeczenia do podmiotu odwoławczego. Zaś orzeczenie podmiotu odwoławczego jest ostateczne (§ 13 ust. 2 omawianego rozporządzenia). Podkreślono również, iż art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej jak i § 53 ust. 1 i 2 obowiązującego do dnia 31 maja 2006 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 sierpnia 2001 r. w sprawie rodzajów dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej, sposobu jej prowadzenia oraz szczegółowych warunków jej udostępniania (Dz. U. Nr 88 poz. 966 ze zm.) precyzyjnie określały warunki udostępniania dokumentacji lekarskiej. Zasady tam określone nie przewidywały możliwości żądania przez organ administracji dokumentacji medycznej zgromadzonej w toku przeprowadzonych badań lekarskich w tej sprawie. Natomiast przypomnieć należy, iż badanie lekarskie w zakresie występowania przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego wykonano na wniosek Wojskowej Komisji Uzupełnień w B. Zdaniem Sądu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, jak podkreślił Sąd II instancji, z naruszeniem art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 kpa nakazał uzupełnienie wydanych orzeczeń lekarskich w tej sprawie o uzasadnienie w tym ustalenia schorzenia ujawnionego u skarżącego oraz dołączenie dokumentacji lekarskiej i ponowną jej ocenę. Naruszenie przepisów prawa procesowego należy wiązać także z przywołanymi powyżej przepisami prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniami art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie właśnie taki charakter mają poglądy wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2007 r. Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 140 ust. 1 Prawo o ruchu drogowym zgodnie, z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje kierownik rejonowego urzędu rządowej administracji ogólnej w razie: 1) stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, 2) utraty przez kierowcę kwalifikacji, co stwierdza się na podstawie wyniku egzaminy państwowego. 3) przekroczenia w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy liczby 20 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego; decyzja o cofnięciu uprawnienia wydawana jest na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, 4) niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 pkt 1. Z postanowień tego przepisu wynika, że decyzje wydane na jego podstawie mają charakter obligatoryjny, to jest organ administracji stwierdziwszy wystąpienie określonych w nim przesłanek ma obowiązek cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (oczywiście po dokonaniu ustaleń w tym zakresie). W rozpatrywanym przypadku podstawą taką było wydanie orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, dlatego też tylko ona będzie stanowiła przedmiot dalszej analizy. W celu uniknięcia wątpliwości co do wydawania takiego orzeczenia oraz tego jakie wymagania formalne powinno ono spełniać wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr, poz. 15) określające w § 9, że badania lekarskie osób wymienionych w art. 122 ust. 1 pkt 2-5 Prawa o ruchu drogowym przeprowadza się w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy. W rozpatrywanym przypadku takie orzeczenia zostały wydane, zgodnie z wymaganiami wynikającymi z § 10 cytowanego aktu prawnego. W związku z tym należy stwierdzić, że organy administracji cofające uprawnienia do kierowania pojazdami nie działaływ sposób dowolny ale w granicach wynikających z przepisów prawa, a jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia te korzystają zgodnie z art. 76 § 1 kpa z powagi dokumentów urzędowych i jako takie w myśl § 3 tego przepisu mogą być kwestionowane tylko co do ich treści. W rozpatrywanym przypadku na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie próbował kwestionować ustaleń dokonanych w orzeczeniach organów administracyjnych ale jedynie formę w jakiej przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające. Dlatego też organy administracji nie miały podstaw i możliwości podważania zawartych w nich ustaleń. A skoro tak to biorąc pod uwagę związany charakter orzeczeń w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami należy stwierdzić, że decyzje wydane przez organy administracji nie naruszały prawa w sposób mogący mieć wpływ na ich prawidłowość. Stanu tego nie zmienia również dołączone do skargi zaświadczenie lekarskie mające potwierdzić zdolność do kierowania pojazdami. Zostało ono bowiem wydane już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Sądy administracyjne biorą natomiast pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.