III SA/Wa 3500/05

W dniu 20.03.2007r. NSA Izba Gospodarcza w sprawie II GSK 345/06 uchylił wyrok do ponownego rozpoznania. W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Płusa, Asesor WSA Dariusz Turek (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy oddala skargę Pismem z dnia 8 czerwca 2005 r. Skarżący J.N. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Odział w S. z wnioskiem o umorzenie zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Uzasadniając wniosek o umorzenie należności wskazał, że zachodzące od kilku lat zmiany gospodarcze w kraju spowodowały spadek dochodów lub likwidację prowadzonej przez osoby fizyczne działalności gospodarczej. Sytuacja taka spotkała również Skarżącego i doprowadziła do likwidacji jego firmy. Wskazał, że w latach 2001 i 2002 osiągał bardzo niskie dochody. Zmniejszała się także liczba kontrahentów, którzy w dodatku nie płacili za wykonane usługi. W latach 2003 i 2004 nie osiągał praktycznie żadnych dochodów i dalsze oczekiwanie na korzystne zmiany było bezcelowe. Sytuacja ta spowodowała, że skarżący bez własnej winy nie był w stanie opłacać składek na ubezpieczenie społeczne. Obecna sytuacja finansowa i życiowa Skarżącego również nie pozwala na spłatę zadłużenia. Żona Skarżącego cierpi na poważne schorzenia kardiologiczne, ma orzeczony I stopień niepełnosprawności. Otrzymuje zasiłek w wysokości 244 zł miesięcznie z Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Skarżący ma również problemy ze zdrowiem. Aktualnie ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności z całkowitym zakazem wykonywania pracy, bez prawa do renty. Skarżący z powodu braku środków na opłatę restrukturyzacyjną nie mógł również skorzystać z pomocy przewidzianej w ustawie o restrukturyzacji. Reasumując wniósł o umorzenie zaległych składek, gdyż przemawia za tym jego dramatyczna sytuacja finansowa i ważny interes jako osoby zobowiązanej do ich płacenia. W załączeniu do wniosku o umorzenie zaległości Skarżący przedstawił decyzję Prezydenta Miasta S. przyznającą żonie zasiadek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł, decyzję MOPR w S. przyznającą żonie stały zasiłek w wysokości 244 zł, orzeczenie o niepełnosprawności żony, orzeczenie o swoim stopniu niepełnosprawności, a także 30 kopii deklaracji VAT-7. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej określany jako "Zakład") odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Powołując się na treść art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm.) - dalej: "u.s.u.s." i rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 144, poz. 1365; dalej powoływanego jako rozporządzenia z 13 października 2003 r.) Zakład wskazał, że decyzje w sprawie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne mają charakter uznaniowy. Rozstrzygnięcie to zależy od indywidualnych okoliczności sprawy ocenianych przez pryzmat warunków koniecznych do umorzenia, do których zalicza się całkowitą nieściągalność lub ważny interes osoby zobowiązanej. Z drugiej strony Zakład, podejmując decyzję w przedmiocie umorzenia, musi uwzględnić również stan finansów ubezpieczeń społecznych, gdyż jest dysponentem Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, którego przychody pochodzą między innymi z wpłat i dotacji budżetu państwa. Umorzenie zaległości z tytułu zaległych składek, zdaniem organu pierwszej instancji, mieści się w granicach uznania administracyjnego i winno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie na gruncie obowiązujących przepisów. W ocenie organu, biorąc pod uwagę stan finansów ubezpieczeń społecznych oraz uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia, w sprawie nie zaszły okoliczności przemawiające za umorzeniem należności, bowiem istnieje majątek, na którym Zakład zabezpieczył swoją wierzytelność przez ustanowienie hipoteki przymusowej. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Zakład nie stwierdził całkowitej nieściągalności oraz ważnego interesu osoby zobowiązanej. Pismem z dnia 30 sierpnia 2005 r. Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Stwierdził, iż decyzja odmowna jest dla niego krzywdząca i pomija stan faktyczny sprawy. Skarżący jest zdania, że spełnia kryteria niezbędne do umorzenia należności. Oboje z żoną są ludźmi przewlekle chorymi, pozbawionymi możliwości uzyskiwania dochodów mogących przyczynić się do spłaty zadłużenia. Oboje wymagają pomocy i opieki. Jedynym źródłem utrzymania małżonków są zasiłek z MOPR w kwocie 418 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł. W ocenie Skarżącego istnieje jego ważny interes jako osoby zobowiązanej jako przesłanka do umorzenia zaległości. Skarżący podniósł ponadto, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do istnienia majątku będącego przedmiotem zabezpieczenia należności Zakładu. Pozbawienie Skarżącego mieszkania godzi w zasadę zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Mieszkanie jest bowiem podstawową potrzeba człowieka, którego ewentualne pozbawienie zagraża egzystencji i zdrowiu Skarżącego i jego rodziny. Zdaniem Skarżącego w sprawie w dostateczny sposób wykazano i udowodniono, że opłacenie należności pozbawiłoby Skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes Zakładu") utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą Skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu, powołując się na argumenty zawarte w decyzji organu I instancji, stwierdził, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie podał żadnych nowych okoliczności nieznanych organowi ubezpieczeniowemu. Wskazał, że w stosunku do Skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność. Skarżący wraz z małżonką są właścicielami nieruchomości, na której Zakład uzyskał w dniu 15 grudnia 2004 r. wpis hipoteki przymusowej kaucyjnej. Pobierają ponadto świadczenia umożliwiające zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2005 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź zmianę zaskarżonej decyzji na decyzję umarzającą zaległości z tytułu nieopłaconych składek. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja jest bardzo krzywdząca, pomija stan faktyczny sprawy i nie uwzględnia przepisów prawa dotyczących możliwości umorzenia należności z tytułu opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ten wynik, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w tym zakresie stwierdzić należy, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie były decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.). Przepisy zaś, między innymi o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności umarzane być mogą tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia z 13 października 2003 r. Uznaniowy charakter rozstrzygnięć w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, które to pojęcie zdefiniowane zostało w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. z uwagi na wymienione wyżej przesłanki nie budzi wątpliwości. W świetle zaś ukształtowanej w doktrynie i zaakceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcji interpretacyjnej przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Prawem do umorzenia należności dysponuje w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych, który może więc, ale nie musi, należności te umorzyć. Należy podkreślić, że uznanie administracyjne nie wyraża się w swobodzie oceny, w danym stanie faktycznym sprawy, okoliczności odpowiadających przesłankom umorzenia, ale w możliwości negatywnego dla zobowiązanego rozstrzygnięcia nawet przy ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia. Z tego też względu sama odmowa umorzenia należności z tytułu składek nie narusza prawa zarówno wtedy, gdy wystąpiły przesłanki ich umorzenia, jak i wtedy, gdy nie miały one miejsca (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04; OSNP 2004/16/285). Oczywistym jest przy tym, że stwierdzenie braku przesłanek umorzenia skutkować może wyłącznie odmową udzielenia tej ulgi. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja uprawnionego organu. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka umorzenia należności z uwagi na ich całkowitą nieściągalność. Okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej istnienia zostały w sposób wyczerpujący określone przez ustawodawcę, co wyłącza możliwość uwzględnienia przez organ sytuacji innych niż wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W świetle tego przepisu nieściągalność należności z tytułu składek związana jest generalnie z brakiem majątku umożliwiającego skuteczne ich dochodzenie w postępowaniu egzekucyjnym oraz racjonalnością wszczęcia takiego postępowania. Uzasadnionym było zatem odwołanie się organów orzekających do sytuacji materialnej Skarżącego, w szczególności zaś faktu posiadania nieruchomości, na której została wpisana hipoteka przymusowa kaucyjna oraz pobierania świadczeń wraz z żoną, co wyklucza możliwość uznania należności za całkowicie nieściągalnych. Dopuszczalna jest w świetle prawa egzekucja z majątku nieruchomego Skarżącego. Zgodnie z §3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365) zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy isytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego z jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy podkreślić, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych orzekając na podstawie przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia zobligowany jest również do uwzględniania przesłanek uzasadniających umorzenie i do jednoczesnego wzięcia pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Prawidłowe jest stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, że ważny interes osoby zobowiązanej musi być w każdym przypadku konfrontowany z interesem ogólnospołecznym, biorąc pod uwagę przeznaczenie składek na ubezpieczenia społeczne czy ubezpieczenia zdrowotne. Składki na ubezpieczenia społeczne mają charakter należności publicznoprawnych i dlatego Zakład Ubezpieczeń Społecznych zobligowany jest do zachowania szczególnej ostrożności w dysponowaniu nimi. Zdaniem Sądu organy orzekające prawidłowo oceniły stan majątkowy i sytuację rodzinną Skarżącego, stwierdzając brak wskazanej wyżej przesłanki umorzenia należności. Stanowisko to znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy. Organy szczegółowo ustaliły sytuację materialną rodziny Skarżącego, opierając się na własnych danych oraz dokumentach przedłożonych w tym zakresie przez Skarżącego. Jak to już wskazywano, stwierdzenie braku określonych przepisami przesłanek umorzenia należności obliguje organy do odmowy udzielenia tego rodzaju ulgi. Za nietrafny należało uznać zarzut skargi dotyczący wydania decyzji z pominięciem stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji uzasadniły swoje stanowisko, opierając je na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Oceniły przedstawione przez Skarżącego przyczyny, dla których domagał się on umorzenia należności z tytułu składek. Wskazały również powody, dla których uznały, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki ich umorzenia. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W tym stanie rzeczy skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.