II SA/Bd 93/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 20 marca 2007r. sprawy ze skargi Marii M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.), nakazał Marii M. rozbiórkę samowolnie wykonanego oczka wodnego na działce przy ul. [...] we W. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż jest ono konsekwencją prawomocnego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2004 r., nr [...] ustalającego opłatę legalizacyjną w wysokości 75.000 zł dla opisanego wyżej przedsięwzięcia budowlanego, która jednak w wyznaczonym terminie nie została przez zobowiązaną uiszczona. Brak uiszczenia opłaty legalizacyjnej stanowi, zdaniem organu, o niespełnieniu jednego z warunków legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, w związku z czym orzeczenie rozbiórki przedmiotowego obiektu stało się konieczne. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Maria M., wyrażając swoje niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia, wniosła o jego uchylenie. Zdaniem odwołującej w rozpatrywanej sprawie nie można mówić o rozbudowie basenu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, ponieważ oczko wodne, a przed modernizacją basen, nie zmieniło swojej powierzchni, a zmieniony został jedynie kształt brzegów basenu z prostokątnego na owalny, przy niezmienionej jego powierzchni. W dalszej części odwołania strona wskazuje także na inne okoliczności, mające według niej świadczyć o braku działań, które możnaby określić jako rozbudowa. W konkluzji odwołująca podniosła, że nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego, następnie opłaty legalizacyjnej, i w konsekwencji rozbiórki zmodernizowanego oczka wodnego, jest bezprawne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego wniesiony środek zaskarżenia jest bezzasadny, w niczym nie podważa merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ fakt nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej jest bezsporny, a jego konsekwencje są określone w art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, gdzie jednoznacznie wskazano, że decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego, wydaje się również w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej. Ponadto organ wyjaśnił, powołując się na uzasadnienie wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Gdańsku z dnia 8 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 2351/00), że modernizacja czyli unowocześnienie, rozumiana przez skarżącą jako zmiana, przekształcenie, ulepszenie stanowi w zależności od swego zakresu bądź budowę nowego obiektu budowlanego bądź remont poprzedniego, przy czym w każdym z tych przypadków wymagane jest zgłoszenie robót przed ich rozpoczęciem, bądź uzyskanie pozwolenia na budowę. Zdaniem orzekającego organu, nie można przyjąć, że odwołująca wykonała tylko odbudowę istniejącego basenu, gdyż bezspornym jest, że powstał nowy obiekt - zbiornik wodny w kształcie owalnym i o powierzchni przekraczającej 30 m2, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Maria M. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jako naruszającej przepisy prawa materialnego budowlanego, poprzez niewłaściwe określenie zakresu skutków prawnych wynikających z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że zmiana przez skarżącą kształtu brzegu oczka wodnego jest rozbudową obiektu budowlanego. Argumentując swoje stanowisko skarżąca powołała się na znaczenie słowa "rozbudowa" określone w definicji słownika języka polskiego, które jej zdaniem powinno stanowić punkt wyjścia do interpretacji jego znaczenia i dopiero na tej podstawie winno się interpretować postanowienia zawarte w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Skarżąca przyznaje, że w wyniku podjętych przez nią prac budowlanych doszło do zmiany kształtu brzegu istniejącego dotychczas basenu, lecz jej zdaniem okoliczność ta nie może przesądzać, że doszło do rozbudowy w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe, skarżąca podobnie jak w odwołaniu od decyzji I instancji, zarzuciła bezprawność działań podejmowanych przez organy nadzoru budowlanego, polegających na żądaniu od niej pozwolenia na budowę, następnie opłaty legalizacyjnej, a w końcu orzekających o rozbiórce. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił, że nakaz rozbiórki nie wynikał z faktu nielegalnego pobudowania obiektu wodnego (bez pozwolenia na budowę), lecz z powodu nieuiszczenia obowiązującej w takiej sytuacji opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą nakazania rozbiórki samowolnie wykonanego oczka wodnego, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę w niniejszej sprawie ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego, nie może natomiast orzekać bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego, bowiem działalność w tym zakresie zastrzeżona jest do wyłącznej właściwości organów administracji publicznej. Dla właściwego zrozumienia zasadności rozstrzygnięcia Sądu, podkreślenia wymaga okoliczność, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja nakazująca dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego – oczka wodnego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wydana w trybie przepisów art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, wobec nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, umożliwiającej zalegalizowanie tego przedsięwzięcia budowlanego. W związku z powyższym należy mieć na względzie określony w ten sposób przedmiot sprawy administracyjnej, ograniczony do konsekwencji prawnych wynikających z zachowania inwestora, który zaniechał uiszczenia opłaty legalizacyjnej, określonej w postępowaniu toczącym się w sprawie legalizacji dokonanej przez niego samowoli budowlanej. Bezsporny w sprawie jest fakt zrealizowania przez skarżącą na działce przy ul. [...] we W. zbiornika wodnego o powierzchni ok. 45 m². Przyjmując argumentację skarżącej wskazującą, że na powyższej nieruchomości istniał uprzednio zdewastowany basen przeciwpożarowy, to jednak nie sposób przyjąć, że skarżąca wykonała tylko odbudowę istniejącego basenu, gdyż w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym jednoznacznie ustalono, że powstał nowy obiekt - zbiornik wodny w kształcie owalnym i o powierzchni przekraczającej 30 m2, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 29 ust 1 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 30 m2, wymaga jednak, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi. Abstrahując nawet od precyzyjnego określenia rozmiaru przeprowadzonego przez skarżącą przedsięwzięcia, samo jego rozpoczęcie uwarunkowane było podjęciem stosownych czynności prawnych, na co słusznie w niniejszej sprawie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny O/Z w Gdańsku, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 2351/00 stwierdził, "że zarówno budowa jak i remont oczka wodnego, traktowanego jako obiekt małej architektury wymaga zgłoszenia właściwemu organowi i że zarzut skarżącej, iż modernizacja takiego obiektu nie wymaga zgłoszenia jest bezzasadny. Modernizacja czyli unowocześnienie, rozumiana przez skarżącą jako zmiana, przekształcenie, ulepszenie stanowi w zależności od swego zakresu bądź budowę nowego obiektu budowlanego bądź remont poprzedniego. W każdym z tych przypadków wymagane jest zgłoszenie robót przed ich rozpoczęciem bądź uzyskanie pozwolenia na budową". Co do zasady stwierdzić jednak należy, że na obecnym etapie prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania legalizacyjnego, nie podlegają rozpatrzeniu zarzuty odnoszące się bezpośrednio do merytorycznego rozpatrzenia sprawy samowoli budowlanej. Ten stan rzeczy został już w sposób ostateczny potwierdzony, czego skutkiem było wszczęcie toczącego się postępowania legalizacyjnego. Ustalenie zatem, że sporny obiekt wymagał pozwolenia na budowę, skutkowało obowiązkiem wstrzymania robót i wezwaniem do przedłożenia stosownych dokumentów na podstawie art. 48 ust. 2 i 3. O ile jednak skarżąca pismem z dnia 21 września 2004 r. zawiadomiła organ prowadzący postępowanie o podjętych czynnościach związanych z przedłożeniem stosownej dokumentacji budowlanej, to jednak nie zostały dopełnione wymogi dotyczące wniesienia, ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2004 r. nr [...] opłaty legalizacyjnej. Prawidłową reakcją na niespełnienie nałożonego obowiązku było więc, w świetle art. 49 ust. 3 in fine ustawy – Prawo budowlane, nakazanie rozbiórki. Przedstawiona analiza prawna jednoznacznie wskazuje, iż sporny obiekt wzniesiony został z poważnym uchybieniem właściwych przepisów prawnobudowlanych, kreujących dla tego typu budynków obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie nielegalności określonej zabudowy, w kontekście regulacji art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, powoduje daleko idące skutki, stanowiąc podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ten rygoryzm prawny został jednak przez ustawodawcę złagodzony poprzez umożliwienie przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Jak stanowi bowiem przepis art. 48 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i bez naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie określonych obowiązków umożliwiających zalegalizowanie inwestycji. Procedura naprawcza stanowi więc co do zasady regułę w przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z przepisami, jednak w rozpatrywanej sprawie stanęło temu na przeszkodzie zachowanie skarżącej, polegające na niewykonaniu nałożonych nań, w trybie wyżej określonym, obowiązków. Niezgodność zabudowy z przepisami obowiązującymi w czasie jej realizacji (brak pozwolenia na budowę), przy równoczesnym braku zamiaru zalegalizowania wzniesionego obiektu przez zainteresowaną, wypełnia dyspozycję art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, implikując konieczność orzeczenia rozbiórki wobec tego obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie miał więc żadnych możliwości prawnych do zalegalizowania przedmiotowej samowoli, zobowiązany był natomiast nakazać rozbiórkę obiektu. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. było więc zgodne z prawem. Organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny postępowania organu I instancji oraz wydanego rozstrzygnięcia, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).