VI SA/Wa 189/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2007 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów bukmacherskich oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] Minister Finansów po rozpatrzeniu, przedłożonego przez W. Spółka z o.o. – dalej zwana skarżącą - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2006 r., Nr [...], którą odmówił skarżącej zatwierdzenia zmian regulaminu zakładów bukmacherskich. Do wydania zaskarżonych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o zatwierdzenie zmian do regulaminu zakładów bukmacherskich polegających na rozszerzeniu oferty przyjmowania zakładów w drodze SMS. W piśmie z dnia 12 lipca 2006 r. organ odniósł się do zaprezentowanej przez stronę propozycji zmian zapisów zawartych w § 11 i stwierdził, że warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych określone są w przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie działalności w wyżej wymienionym zakresie dozwolone jest wyłącznie na zasadach w tej ustawie określonych (art. 3 ustawy). Organ wskazał, iż o ile świadczenie usług w drodze elektronicznej zostało przez ustawodawcę umożliwione to pozostało ograniczenie dotyczące świadczenia takich usług związanych z grami losowymi, zakładami wzajemnymi i grami na automatach, które należą do domeny ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ wskazał także na przepisy art. 9 pkt 2 oraz 17 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 15 września 2006 r. skarżąca podniosła, iż zaproponowana metoda przyjmowania zakładów wzajemnych nie narusza przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych i możliwe jest wypełnienie wszystkich wymogów stawianych przez tę ustawę, aby metodę przyjmowania zakładów za pomocą SMS, jako narzędzie do przyjmowania zakładów zastosować w praktyce. Skarżąca podkreśliła przy tym, że ustawa o grach i zakładach wzajemnych nie reguluje zagadnień dotyczących urządzania i prowadzenia działalności w formie elektronicznej, co jednak nie oznacza, że automatycznie jest przez tę ustawę wykluczone i wręcz zabronione. Skarżąca stwierdziła, że w sprawach nie uregulowanych przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz przepisami innych ustaw, a także jednoznacznie przez przepisy wskazanych jako zabronione lub niedozwolone - decydujące są postanowienia spółki prowadzącej działalność w zakresie gier i zakładów wzajemnych, zawarte w odpowiednich regulaminach. Ponadto, brak uregulowania poszczególnych kwestii w przepisach powoduje, że żaden przepis prawa w tym zakresie nie może zostać naruszony, a zatem każde działanie podmiotu w tym zakresie powinno być dozwolone. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. organ odmówił stronie zatwierdzenia zaproponowanej zmiany regulaminu zakładów bukmacherskich. W uzasadnieniu podniósł m.in., iż nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, iż taki sposób zawierania zakładów jest dozwolony przez ustawę o grach i zakładach wzajemnych. Z regulacji szczegółowych dotyczących wydawania zezwoleń na urządzanie zakładów bukmacherskich, jak i późniejszego funkcjonowania takich zakładów wynika, że nie jest możliwe zgodne z prawem zorganizowanie zakładu z wykorzystaniem SMS. Powołując się na zapis art. 9 ust 2 ww. ustawy organ wskazał, iż przyjmowanie zakładów musi odbywać się w konkretnym miejscu, rozumianym potocznie, jako pewna wydzielona fizycznie przestrzeń. Do takiego punktu nie powinny mieć dostępu osoby, które nie ukończyły 18 lat. Zdaniem organu nie jest więc możliwe wydanie zezwolenia, ani zatwierdzenie regulaminu organizowanych zakładów wzajemnych jeśli podmiot występujący o zezwolenie nie wskaże takich punktów lub zamierza zawierać zakłady poprzez SMS. Organ nie podzielił stanowiska strony w kwestii postanowień regulaminu i zważył, iż regulamin zakładów wzajemnych nie może wykraczać poza materię określoną ustawowo jak i w ustawie nieuregulowaną, celem wypełnienia luk w prawie. W dniu 30 października 2006 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zarzuciła decyzji Ministra Finansów z dnia [...] października 2006 r. naruszenie art. 3, 8, 9 pkt 2, 13 ust. 4 pkt 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez dokonanie nadinterpretacji powyższych przepisów, naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności, naruszenie art. 7 i 8 Kpa, a także sprzeczność ustaleń organu z zebranym materiałem w sprawie. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2006r., Nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2006 r. odmawiająca zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów wzajemnych W uzasadnieniu ww. decyzji Minister Finansów podkreślił m. in., iż ustawa o grach i zakładach wzajemnych wprowadza regulacją art. 3 bezwzględną zasadę według której urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ww. ustawie. W ocenie organu skoro ustawa nie zawiera regulacji we wskazywanym zakresie, to właśnie z uwagi na jednoznaczne, niebudzące wątpliwości brzmienie art. 3 tej ustawy, jak i pozostałe regulacje szczegółowe, nie jest prawnie dopuszczalne prowadzenie działalności w takiej właśnie formie. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem strony, zgodnie z którym nie istnieje wymóg obecności uczestnika zakładu w punkcie przyjmowania zakładów wzajemnych i wskazał, że regulacje szczegółowe wykluczają zawarcie zakładu za pomocą SMS. Uzasadniając swe stanowisko wskazał na zapisy art. 7 ust. 3 oraz 9 ust. 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz art. 17 ust. 1 ustawy. Minister Finansów zauważył ponadto, iż ustawa o grach i zakładach wzajemnych, w zakresie określonym w jej art. 1, nie reguluje zagadnień dotyczących urządzania i prowadzenia działalności w drodze elektronicznej. Dlatego też, o ile świadczenie usług w drodze elektronicznej zostało przez prawodawcę umożliwione, to pozostało ograniczenie dotyczące świadczenia takich usług związanych z grami losowymi, zakładami wzajemnymi i grami na automatach, które należą do domeny ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Organ wskazał, że tym samym urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych dozwolone jest wyłącznie na zasadach określonych w ustawie z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, która nie dopuszcza zawierania zakładów bukmacherskich w sposób proponowany przez stronę. W odpowiedzi na zarzuty strony dotyczące kwalifikacji proponowanej przez stronę umowy, o której stanowi § 11 regulaminu, jako de facto dokumentu regulującego zakres działań właściwych regulaminowi zakładu wzajemnego organ podkreślił, iż regulamin gry losowej, w tym gry stanowiącej monopol państwa, zakładu wzajemnego lub gry na automacie, zatwierdzany jest przez Ministra Finansów. Regulamin gry jest de facto zbiorem sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry, zawierającym m.in. wysokość stawek, prawa i obowiązki uczestników gry, zasady postępowania reklamacyjnego (tryb składania i rozpatrywania reklamacji), wysokość kapitału gry przeznaczonego do natychmiastowej wypłaty wygranych (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005r. sygn. akt. Vi SA/Wa 50/04LEX nr 167148). Biorąc pod uwagę przytoczony powyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest dopuszczalne, aby "umowa" oraz "instrukcja" były dokumentami regulującymi zakres działań przewidzianych do objęcia postanowieniami regulaminu zakładów. Stan ten wymusza traktowanie umowy i instrukcji jak części regulaminu, w związku z dyspozycją art. 13 ust. 4 pkt 2 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Odpowiadając na zarzut ograniczania swobody działalności gospodarczej zaznaczył, iż właśnie mocą ustawy o grach i zakładach wzajemnych wskazano na szczególny charakter działalności związanej z funkcjonowaniem gier losowych oraz organizowaniem i uprawianiem hazardu. Chodzi tu bowiem o obszar, który z jednej strony jest działalnością niezwykle rentowną, ale z drugiej strony może stać się i staje się często źródłem wielu zjawisk patologicznych. Wobec tego nie można pozwolić na niekontrolowany rozwój hazardu, który nie jest zwykłą rozrywką. Minister Finansów musi w związku z tym wykazywać się szczególną aktywnością w prowadzeniu nadzoru i kontroli nad działalnością podmiotów działających na rynku hazardu. W odpowiedzi na zarzut strony, iż Minister Finansów odmawiając zatwierdzenia zmiany regulaminu zakładów bukmacherskich w związku z propozycjami dotyczącymi przyjmowana zakładów metodą SMS, nie wskazał podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, podniesione zostało, iż podstawę decyzji z dnia [...] października 2006r. stanowi obowiązujący w materii gier losowych i zakładów wzajemnych porządek prawny, to jest ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych wraz z wykonującymi ją rozporządzeniami. W obowiązującym stanie prawnym Urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych - zgodnie z art. 3 ustawy - jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 3, 8, 9 pkt 2, 13 ust. 4 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez dokonanie nadinterpretacji powyższych przepisów, naruszenie przepisu art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności, naruszenie art. 7 i 8 Kpa, sprzeczność ustaleń organu z zebranym materiałem w sprawie. W konsekwencji powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie obu zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze strona powtórzyła zarzuty wymienione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 30 października 2006 r. podkreślając dodatkowo, iż zaproponowana przez skarżącą metoda dotyczy wyłącznie dyspozycji zgłaszanej przez uczestnika zakładów i nie jest nową formą zakładów, nieprzewidzianą przepisami ustawy. Metoda ta gwarantuje wypełnienie dyspozycji art. 3 ustawy i nie narusza tej dyspozycji. Rozwój techniki powoduje, że we wszelkich formach działalności korzysta się z dostępnych urządzeń. Metoda składania dyspozycji za pomocą SMS jest jedną z takich form. Sposób uregulowania składania takiej dyspozycji został szczegółowo opisany w projekcie regulaminu i to w sposób, który zapewnia całkowitą kontrolę i nadzór Ministra Finansów, a zatem nie powinien budzić wątpliwości, co do legalności działania takiej metody. W odpowiedzi na skargę Ministra Finansów stwierdził, iż z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne szczegółowo przedstawione w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji skarga skarżącej spółki jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Kontrolując zaskarżoną uchwałę z punktu widzenia powyższych kryteriów sąd nie stwierdził naruszenie prawa uzasadniającego jej uchylenie. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 Kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. W niniejszej sprawie organ nie uchybił powyższej zasadzie. W zaskarżonej decyzji nastąpiło szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Minister Finansów, w toku postępowania administracyjnego, podjął też wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwił sprawę uwzględniając zebrany materiał dowodowy, w tym materiały dostarczone przez stronę. Organ przedstawił także obszerną argumentację na poparcie zajętego stanowiska, odnosząc się do każdego z zarzutów podniesionych przez stronę. Tym samym materiał dowodowy został przez organ zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący. Zarzut naruszenia ar. 7 i 8 Kpa jest więc całkowicie bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącej, także zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny. Decyzje Ministra Finansów w żaden sposób nie naruszają prawa materialnego, w szczególności art. 3, 8, 9 pkt 2, art. 13 ust. 4 pkt 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 roku o grach losowych i zakładach wzajemnych (tekst. jednolity Dz. U. z 2004r., nr 4 poz. 27 ze zm). W ocenie skarżącej, zgłoszona nowa forma przyjmowania zakładów jest tylko i wyłącznie narzędziem do ich przyjmowania. Zaproponowane zmiany regulaminu zakładów bukmacherskich polegające na rozszerzeniu oferty przyjmowania zakładów w drodze SMS w pełni wypełniają dyspozycje art. 3 ustawy, nie naruszając zasad generalnych ustawy. Minister Finansów natomiast nadinterpretuje wskazane przepisy ustawy w sposób niezgodny z jej językowym brzmieniem. Nadto metoda składania dyspozycji za pomocą SMS jest jedną z form wykorzystania rozwoju techniki. Sposób jej składania został szczegółowo opisany w projekcie i to w sposób, który zapewnia całkowitą kontrolę i nadzór Ministra Finansów. Nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem skarżącej Spółki. Ustawa z dnia 29 lipca 1992 roku o grach i zakładach wzajemnych (tekst. jednolity Dz. U. z 2004r., nr 4 poz. 27 ze zm.) wprowadza w art. 3 bezwzględną zasadę, zgodnie z którą urządzenie i prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych (w tym bukmacherstwo) jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. Choć ustawa z dnia 29 lipca 1992 roku nie zawiera regulacji dotyczących zawierania zakładów bukmacherskich z wykorzystaniem drogi elektronicznej, aczkolwiek świadczenie usług drogą elektroniczną zostało przez prawodawcę umożliwione na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2002 roku o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 9 września 2002 r.), to jednak z uwagi na art. 3 tej ustawy i pozostałe regulacje szczegółowe, wskazane przez Ministra Finansów w decyzji, a przewidziane w art. 9 ust. 2, 7 ust. 3 i 17 ust. 1, należy przyjąć, iż nie jest to prawnie dopuszczalne. Zawarcie zakładu musi odbywać się w punkcie przyjmowania zakładów, co nie jest możliwe przy zawieraniu zakładów metodą SMS. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem spółki oddzielającym czynność przyjmowania zakładu od czynności przyjmowania dyspozycji. Zawarcie zakładu to zarówno złożenie dyspozycji jak i przyjęcie zakładu. Czynności tych nie można rozdzielać. Stanowią jedną całość. Niezbędna jest więc fizyczna obecność zarówno przy składaniu dyspozycji jak i przyjmowaniu zakładu i to w konkretnym miejscu rozumianym jako pewna wydzielona fizycznie przestrzeń. Taki sposób interpretacji przepisów art. 7 ust. 3, art. 9 ust. 2 i art. 17 st. 1 ustawy nie stanowi o ich nadinterpretacji, odpowiada zasadzie przewidzianej w art. 3 ustawy. Regulamin gry rozumiany jako zbiór sformalizowanych reguł ustalających zasady prowadzenia danej gry nie może stanowić prawa, zawsze musi być zgodny z ustawą, wypełniać jej dyspozycje, zapewniać bezpieczeństwo prawne, czego nie czyni wprowadzając w istocie nową metodę przyjmowania zakładów metodą SMS, nieprzewidzianą w ustawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja Ministra Finansów nie narusza także art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. nr 173, poz. 1807 ze zm.). Swoboda działalności gospodarczej nie jest prawem absolutnym. Doznaje szeregu ograniczeń przewidzianych samą ustawą, w tym ograniczeniu wynikającym z art. 75 ustawy. Zatem wszelkie warunki wykonywania działalności w zakresie urządzania i prowadzenia zakładów wzajemnych reguluje ustawa o grach i zakładach wzajemnych. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w wyroku.