I OSK 955/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 9 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/06 w sprawie ze skargi F. M. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od F. M. na rzecz Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 marca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2014/06 uchylił zaskarżoną przez F. M. decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Organu z dnia [...], wydane w przedmiocie odmowy nadania stopnia naukowego. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów zaskarżoną decyzją z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Sztuk Pięknych Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] o nadaniu dr F. M. stopnia naukowego doktora habilitowanego - utrzymała w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą zatwierdzenia uchwały, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki (Dz.U. Nr 65, poz. 595) w związku z art. 271 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Organ stwierdził, że w postępowaniu dotyczącym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołano kolejno dwu recenzentów, którzy przedstawili jednoznacznie negatywne opinie w kwestii zasadności uchwały o nadaniu dr F. M. stopnia naukowego doktora habilitowanego. Nie było zatem żadnych podstaw, by uznać, iż rozprawa habilitacyjna zawiera znaczny wkład autora do nauki, wymagany art. 17 powołanej ustawy. Zwrócono również uwagę na szczupłość dorobku Habilitanta o charakterze naukowym, stwierdzono, że nie jest to dorobek znaczny, którego wymaga od kandydatów do habilitacji art. 16 ustawy. W tym stanie rzeczy, Prezydium Centralnej Komisji uznało za uzasadnione stanowisko Sekcji sprzeciwiające się uchyleniu decyzji o odmowie zatwierdzenia uchwały nadającej dr F. M. stopień naukowy doktora habilitowanego. W skardze na powyższą decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] F. M. zarzucił naruszenie art. 19 oraz art. 20 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki w związku z art. 271 Prawa o szkolnictwie wyższym, wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Centralnej Komisji oraz o zasądzenie kosztów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Sąd uznał, iż Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów wydając decyzję z dnia [...], działała "w trybie § 4 pkt 1 Statutu Komisji", lecz nie wskazała, jaki to statut i w oparciu o jaką podstawę prawną uchwalony. Jednocześnie do akt administracyjnych sprawy został dołączony statut Centralnej Komisji, wydany na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych, która to ustawa utraciła moc z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, tj. z dniem 1 maja 2003 r. Skoro zatem Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów nie podała daty uchwalenia statutu w oparciu o który działała, a w aktach administracyjnych znajduje się tylko statut uchwalony na podstawie ustawy z dnia 12 września 1990 r., należy przyjąć, że Centralna Komisja działa w oparciu o ten właśnie statut. Art. 53 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. stanowi zaś, że "do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy pozostają w mocy przepisy dotychczasowych aktów wykonawczych, jeżeli nie są z nią sprzeczne." Natomiast Konstytucja RP w rozdziale III określa źródła prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust.1), akty wewnętrzne (art. 93) oraz akty prawa miejscowego, które są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2, art. 94). W tym zamkniętym katalogu źródeł prawa - nie ma statutów. Należy zatem stwierdzić, że statut Centralnej Komisji uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 września 1990 r., który znajduje się w aktach sprawy, w oparciu o który Centralna Komisja podejmowała obie zaskarżone decyzje w 2005 i 2006 r. - nie jest aktem wykonawczym do ustawy z 1990 r., do którego ma zastosowanie przepis przejściowy - art. 53 - ustawy z dnia 14 marca 2003 r. Oznacza to, że statut ten utracił moc wraz z utratą mocy przez ustawę z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych. Ustawodawca jest racjonalny, i dlatego też w art. 35 ust. 5 ustawy nowej, z dnia 14 marca 2003 r., postanowił, że "Kompetencje organów Centralnej Komisji, sposób wyboru prezydium Centralnej Komisji, jej organizację i tryb działania oraz sposób powoływania recenzentów określa uchwalony przez nią statut." Przepis ten, ponieważ ustawodawca nie wprowadził przepisu szczególnego, określającego inny termin jego wejścia w życie niż cała ustawa, wszedł w życie zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. - po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy, które nastąpiło z dniem 16 kwietnia 2003 r., a zatem wszedł w życie z dniem 1 maja 2003 r. Oznacza to, że wszelkie działania Centralnej Komisji podejmowane od dnia wejścia w życie nowej ustawy, powinny być podejmowane w oparciu o statut Centralnej Komisji, uchwalony zgodnie z art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. Wobec powyższego, rozpatrując zaskarżoną decyzję Centralnej Komisji z dnia [...] utrzymującą w mocy własną decyzję odmawiającą zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Sztuk Pięknych Uniwersytetu [...] w T. z dnia [...] o nadaniu dr F. M. stopnia naukowego doktora habilitowanego - Sąd nie mógł ocenić, czy organ administracji publicznej, jakim jest Centralna Komisja, orzekając w sprawie nie naruszył prawa, ponieważ tego prawa (aktu prawa wewnętrznego) - statutu, w oparciu o który Centralna Komisja mogłaby działać - nie ma. Centralna Komisja do Spraw Stopni i tytułów złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 35 ust.5 w zw. z art. 52, art. 53 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisu art. 113, polegające na niewyjaśnieniu charakteru prawnego statutu Centralnej Komisji, oraz art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c. p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Centralna Komisja działa w oparciu o statut, którego nie ma. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie był konsekwentny w argumentacji uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdyż najpierw stwierdził, że statut, na który powołuje się Organ nie jest źródłem prawa, po czy uznał, iż z uwagi na brak tegoż statutu nie jest możliwa kontrola zgodności uchwały Rady Wydziału Uniwersytetu im. [...] z prawem. Stąd skarżący uznał, iż Sąd nie przedstawił jasnego stanowiska, co do charakteru prawnego instytucji statutu. Ponadto, skarżąca zaznaczyła, iż umocowanie Centralnej Komisji do uchwalenia statutu - niezmienione, co trzeba podkreślić, przez ustawę z 2003r., mimo wejścia w życie Konstytucji RP wraz z powołanymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisami dotyczącymi systemu źródeł prawa - ma w ustawodawstwie polskim charakter wyjątkowy, bowiem Komisji przyznana została - w ramach bardzo ogólnych unormowań ustawowych - bardzo szeroka kompetencja. Mianowicie określenia kompetencji organów, sposobu wyboru Prezydium, organizacji, sposobu powoływania recenzentów, a nawet trybu działania. Część normowania statutowego nie może w tej sytuacji nie mieć bezpośredniego lub pośredniego efektu wewnętrznego. Szczególny charakter Centralnej Komisji i - w rezultacie - jej kompetencji normodawczych wynika z - jak można sądzić- w ustawie wprost niewskazanych, podstaw jej szczególnej konstrukcji, jako, z jednej strony, będącego zarazem swoistym "zakładem", swoistego organu samorządu uczonych, sprawującego ustawową pieczę nad dopuszczaniem określonych podmiotów (rad jednostek, kandydatów do stopni, a obecnie przede wszystkim kandydatów do tytułów) do przyznawania albo otrzymywania - równie zawodowych, co i honorowych - stopni i tytułów naukowych, z drugiej strony, jednego z instrumentów realizacji zasady wolności prowadzenia badań naukowych zagwarantowanej w art. 73 Konstytucji RP. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2006 r. (SK 45/04 - OTK-A 2006 nr 2, poz. 15), "prawa wolnościowe zagwarantowane w art. 73 chronią jednostkę i inne podmioty prawa przed nieuzasadnioną ingerencją ze strony państwa w przedmiot i metody badań naukowych, a przecież Centralna Komisja odpowiada, w ramach swoich kompetencji, za właściwą ocenę efektów przyjęcia określonego przedmiotu i zastosowania metod badań naukowych. Wskazać też należy – zaznaczyła Komisja - że odmawiając statutowi atrybutu aktu wykonawczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał - poza stwierdzeniem, że w Ustawie jest nowa podstawa prawna do wydania statutu (podstawa zresztą identyczna z dotychczasową) - podstawy, na jakiej uznał, iż, wobec braku odpowiedniego przepisu przejściowego, statut Centralnej Komisji przestał obowiązywać w dniu 1 maja 2003 r. Podstawą taką niewątpliwie nie może być § 32 ust. 1 powołanych "Zasad techniki prawodawczej", który przewiduje taki skutek, ale odnosi się właśnie do aktów wykonawczych; podobny skutek nie występuje np. w stosunku do decyzji administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia zagadnienia charakteru prawnego statutu Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów. Bowiem tylko w oparciu o treść statutu obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonego aktu, jak przyjął również Sąd I instancji, możliwe jest dokonanie kontroli legalności decyzji Centralnej Komisji, którą odmówiono zatwierdzenia uchwały Rady Wydziału Sztuk Pięknych Uniwersytetu [...] w T. o nadaniu F. M. stopnia naukowego doktora habilitowanego. Określenie zaś charakteru prawnego wspomnianego statutu jest konieczne w świetle art. 53 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Zgodnie z tym przepisem, do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie niniejszej ustawy pozostają w mocy przepisy dotychczasowych aktów wykonawczych, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zatem dotyczy to aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych. Jest to o tyle istotne, że Centralna Komisja do akt administracyjnych dołączyła statut wydany właśnie na podstawie ustawy z 12 września 1990 r. Powstaje zatem pytanie, czy Organ wydając decyzje w 2005 r. i w 2006 r. mógł działać w oparciu o ten statut, w świetle art. 53 ustawy z roku 2003. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając wniesioną przez F. M. skargę przyjął, że statut Centralnej Komisji nie ma charakteru przepisów wykonawczych, stąd uchwalony jeszcze na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie z 12 września 1990 r. stracił moc po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy z 14 marca 2003 r., tj. z dniem 16 kwietnia 2003 r. Zatem, wszelkie działania Centralnej Komisji, w tym wydawanie decyzji, powinny być podejmowane w oparciu o "nowy" statut uchwalony na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy z 2003 r. Zważywszy zaś, że tego statut-prawa brak, to – w ocenie Sądu I instancji – nie jest możliwe dokonanie kontroli legalności działań Organu. Z powyższym stanowiskiem – zresztą niekonsekwentnym, jak podkreślono w skardze kasacyjnej – nie można się zgodzić. Nieuzasadnionym zwłaszcza wydaje się odmowa przypisania statutowi Centralnej Komisji charakteru przepisów wykonawczych. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że o tym czy dany zbiór norm prawa ma taki charakter, czy też nie, niewątpliwie nie może przesądzać sam tytuł danego aktu-zbioru norm. Ponadto, warunkiem formalnym uznania norm prawa za przepisy wykonawcze jest stosowne upoważnienie ustawowe do wydania określonego aktu, które powinno zawierać wskazanie organu właściwego do jego wydania oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania. Warunki te zostały spełnione w art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o tytule naukowym i stopniach naukowych. W przepisie tym, ustawodawca przeniósł na Centralną Komisję do Spraw Stopni i Tytułów szeroki zakres kompetencji do tworzenia prawa. Zatem bez wątpienia przedmiotowy statut uchwalony został na podstawie generalnego upoważnienia ustawowego przy wykorzystaniu kompetencji do samodzielnej regulacji stosunków prawnych w ramach tego upoważnienia, co ma również – jak wspomniano w skardze kasacyjnej – efekt zewnętrzny, poprzez określenie praw i obowiązków stron postępowania przed danym Organem. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również – co zauważa zarówno Sąd I instancji, jak i wnosząca skargę kasacyjną – wyjątkowy charakter Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów, która działając przy Prezesie Rady Ministrów, jedynie w zakresie wydawanych przez siebie decyzji pełni funkcję centralnego organu administracji rządowej, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z 14 marca 2003 r. Stąd już sama istota Centralnej Komisji, której konstrukcja posiada atrybuty swoistego samorządu pracowników naukowych, quasi korporacji uczonych, sprawującej kontrolę nad dopuszczeniem określonych podmiotów do przyznawania lub otrzymywania stopni i tytułów naukowych, pozwala przyjąć, że uchwalony przez ten Organ statut ma odmienny od typowych statutów charakter. Jednakże nie tylko, specyficzna konstrukcja Centralnej Komisji przemawia za przyznaniem jej statutowi charakteru przepisów wykonawczych, ale również niezwykle szeroki zakres spraw jakie pozostawiono do uregulowania w przedmiotowym statucie. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 5 wymienionej ustawy, jak i art. 34 ust. 5 ustawy z 12 września 1990 r. kompetencje organów Centralnej Komisji, sposób wyboru prezydium Komisji, jej organizację i tryb działania oraz sposób powoływania recenzentów określa uchwalony przez nią statut. Zatem biorąc pod uwagę już sam zakres spraw pozostawiony przez ustawodawcę Centralnej Komisji do uregulowania w statucie, zasadnym wydaje się przypisanie mu charakteru przepisów wykonawczych. Biorąc zaś pod uwagę właśnie wskazany charakter statutu Centralnej Komisji, tj. charakter przepisów wykonawczych, należy uznać, że w niniejszej sprawie – na mocy art. 53 ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki – jeszcze po dniu wejścia w życie tejże ustawy, obowiązywał statut uchwalony na mocy przepisów z 1990 r., zachowując moc do czasu uchwalenia nowego statutu. Stanowisko to znajduje również uzasadnienie w świetle art. 52 ustawy z 14 marca 2003 r., w którym ustawodawca przyjął, że dotychczasowa Komisja będzie działała jako Centralna Komisja do 31 grudnia 2006 r. bez konieczności wcześniejszego zakończenia kadencji. Tym samym, nawet gdyby tuż po dniu wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, Centralna Komisja w dotychczasowym składzie, podjęła działania zmierzające do uchwalenia nowego statutu, z uwagi na utratę mocy dotąd obowiązującego aktu, to pojawiłyby się wątpliwości, co do trybu działania Centralnej Komisji do momentu uchwalenia nowego statutu. Niewątpliwym wydaje się zatem, że statut uchwalony na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie z 12 września 1990 r. zachował moc obowiązującą stosownie do art. 53 ustawy z 14 marca 2003 r. Zważywszy zaś, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na brak statutu wiążącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż nie jest możliwa kontrola tego aktu, zasadnym pozostaje przekazanie mu sprawy celem dokonania przedmiotowej kontroli z uwzględnieniem statutu znajdującego się w aktach sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.