VII SA/Wa 2309/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Decyzją z dnia [...] stycznia 2005r. [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 157 §1 w związku z art. 158 §1 kpa i art. 82 ust 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) - po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. Ch. i M. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r., udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na gabinet lekarsko - weterynaryjny, usytuowanych w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w O. – odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wojewódzki podał, że uprzednio wydaną w dniu [...] lipca 2004r. decyzją własną (nr [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. nr [...] z dnia [...] grudnia 1994r., nie stwierdzając rażących naruszeń prawa, mogących skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2004r. uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2004r. i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewoda [...] powołując się na art. 45 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 ze zm.) stwierdził, że ustawodawca dopuścił ograniczony zakres robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu, co potwierdza również § 44 ust 1, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. - w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), określający zakres robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę. W ocenie Wojewody [...], zakres projektowanych prac tj. budowa schodów, wykucie otworów okiennych i drzwiowych, przesklepienie pomieszczeń belkami stalowymi, nie jest objęty § 44 wskazanego rozporządzenia, zatem w świetle obowiązujących w dacie wydania przedmiotowej decyzji, przepisów prawa, dopuszczalna była realizacja ww. robót. Po rozpatrzeniu odwołania A. Ch. i M. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 - decyzją z dnia [...] września 2006r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994r, wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 44 w związku z art. 45, oraz art. 28 ust. 1 ww. ustawy z 1974r., bowiem zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa, nie jest dopuszczalne zezwolenie na realizację robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, w formie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, rozstrzygnięcie kwestii wymagalności pozwolenia na budowę, czy też pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, wymaga każdorazowego zbadania charakteru i zakresu planowanych robót budowlanych. Powołując się na treść art. 28, 44, 45 ustawy z 1974r. Prawo budowlane oraz § 44 ww. rozporządzenia, organ odwoławczy stwierdził, że roboty przeprowadzone w niniejszej sprawie, wymagały uzyskania odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia [...] grudnia 1994r,obarczona była wadą wskazaną w art. 156 §1 pkt 2 kpa. W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Ł. K. wniósł o jej uchylenie w całości, podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 §1 pkt 2 kpa. Przytaczając obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący wskazał, że w grupie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną decyzji, jak również, że naruszenia tego nie można uznać za rażące. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że w rozstrzyganej sprawie nie chodzi, jak utrzymuje skarżący, o rozbieżność między organami w dokonanej wykładni przepisów prawa, ale o inną ocenę stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153. poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 ze zm.) – przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności, przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi bądź przeznaczenie do użytku publicznego lokalu (pomieszczenia), który uprzednio miał inne przeznaczenie lub był budowany w innym celu. Jak wynika z treści wyżej cytowanego przepisu, nie zawiera on pełnej definicji pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "rozumie się w szczególności" oznacza, że wymienione w nim rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Dokonując oceny w powyższym zakresie, należy pamiętać, że w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, sformułowano jedną z podstawowych zasad Prawa budowlanego stanowiącą, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie robót budowlanych zostało ustawowo zdefiniowane w art. 2 ust. 3 ustawy z 1974r., w którym to przepisie stwierdzono, że przez roboty budowlane rozumie się m.in. roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego. Zgodnie z ustępem 2 art. 2 przez "budowę" rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego, a także jego przebudowę i rozbudowę. W ocenie Sądu już ta, przytoczona wyżej definicja robót budowlanych, dawała wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że prace planowane przez skarżącego, były robotami budowlanym w rozumieniu ww. artykułu, a nie jedynie przeróbką pomieszczenia. Podkreślić bowiem trzeba, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego pomieszczenia, organ nie ocenił zgłoszonych przez skarżącego zmian, pod kątem reguły wyrażonej w art. 28 ww. ustawy pomimo, że zakres planowanych robót, przedstawiony w opisie technicznym z października 1994r. dołączonym do wniosku, wskazywał jednoznacznie, że skarżący zamierza wybudować schody zewnętrzne, postawić fundamenty pod ścianą oporową schodów, wnieść ścianę oporową, zwieńczoną balustradą, wykuć otwory okienne i drzwiowe w ścianie zewnętrznej budynku. Zdaniem Sądu roboty wykonane przy adaptacji ww. pomieszczenia mieściły się również w definicji robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę określonych w § 44 ust. 1 pkt 2, obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r.w którym jako roboty wymagające pozwolenia na budowę wymieniono m.in. wymianę fundamentów, słupów, ścian nośnych na rozwiązania o innych właściwościach technicznych. W tym stanie rzeczy należało zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji, że planowane przez skarżącego roboty budowlane wymagały odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a ich realizację jedynie w ramach decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania, należało uznać za formę obejścia prawa w stopniu rażącym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania z punktu widzenia praworządności, a taka sytuacja – zdaniem Sądu – miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem w ramach decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczenia, nie można dokonywać robót budowlanych, na wykonanie których wymagana jest decyzja o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.