IV SAB/Wa 173/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" I. zobowiązuje Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do rozpatrzenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wniosku A. F., który wpłynął do (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w dniu 9 czerwca 2005 r.; II. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 9 czerwca 2005 r. do (...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwanego dalej "(...) OR" wpłynął wniosek A. F. o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Pismem z dnia 17 czerwca 2005 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków (...) OR przekazał złożony wniosek (...) Oddziałowi Regionalnemu Agencji, zwanemu dalej "(...) OR". Pismem z dnia 25 kwietnia 2006 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków (...)OR poinformował wnioskodawcę, iż jego wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia z uwagi na to, iż wpłynął po upływie terminu na przyjmowanie wniosków z Działania 1.1 (18 kwietnia 2005 r.). Wniosek złożono pierwotnie do niewłaściwego regionalnie oddziału Agencji ( tj. do oddziału (...) zamiast do oddziału (...)). Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego " Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004 - 2006" (Dz.U. nr 207, poz.2117) wnioski o dofinansowanie realizacji projektu składa się w OR właściwym ze względu na miejsce realizacji projektu zgodnie z trybem określonym w odrębnych przepisach. Za dzień złożenia wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznaje się dzień wpływu wniosku poprawnie wypełnionego wraz z wymaganymi załącznikami do OR ARiMR, w związku z czym wniosek zostaje pozostawiony bez rozpatrzenia. A. F. wniósł skargę na bezczynność organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, podnosząc, co następuje. Wniosek o dofinansowanie realizacji projektu złożony został w dozwolonym terminie w Oddziale (...), właściwym dla części gospodarstwa skarżącego o powierzchni 7,9568 ha (zatem właściwym dla miejsca realizacji projektu, ponieważ projekt będzie realizowany jednocześnie w dwóch województwach m.in. w (...)). Nie można uznać za wiążącą wewnątrzresortową wykładnię Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zgodnie z którą w przypadku nieruchomości znajdujących się w różnych województwach i należących do jednego gospodarstwa, o miejscu złożenia wniosku decyduje to, w którym znajduje się większa część gruntów należących do tego gospodarstwa. Konkludując skarżący podniósł, iż złożony przez niego wniosek o dofinansowanie winien zostać rozpatrzony merytorycznie i to w formie decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wskazał, iż wniosek skarżącego poddany został w (...) OR procedurze wstępnej weryfikacji formalnej, w wyniku której ustalono, iż miejscem realizacji projektu jest w przypadku skarżącego województwo (...). Stąd, zgodnie z procedurami, niezwłocznie przesłano wniosek skarżącego do właściwego oddziału regionalnego Agencji. Wpływ wniosku skarżącego do Oddziału (...) został zarejestrowany w dniu 22 czerwca 2005 r. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006 r." w zakresie działania " Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz.U. z 2004 r. Nr 270, poz.2684 zpóźn.zm.) stanowi, że dniem złożenia wniosku jest dzień wpływu do instytucji wdrażającej (tj. właściwego miejscowo OR Agencji) poprawnie wypełnionego wniosku o dofinansowanie wraz z wymaganymi załącznikami. Jednocześnie organ wskazał, iż postępowanie w sprawie przyznawania środków pomocowych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu k.p.a, stąd nie jest dopuszczalna jego kontrola przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na bezczynność Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art.3§2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skargę należało uwzględnić, albowiem w dacie orzekania przez Sąd organ pozostaje w bezczynności. Niniejszą skargą skarżący zarzucił organom Agencji bezczynność w zakresie rozstrzygnięcia jego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", który wpłynął w dniu 9 czerwca 2005 r. do (...) OR. Wniosek ten dotyczył dofinansowania ze środków Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" działanie 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Prawne uwarunkowania korzystania z tych środków reguluje: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz.1206 z późn.zm.), zwana dalej "ustawą o NPR ", rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 września 2004 r. w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz. U. Nr 197, poz.2032 z późn.zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 8 września 2004 r. w sprawie Uzupełnienia Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" (Dz.U. Nr 207, poz.2117 z późn.zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz.U. z 2004 r. Nr 270, poz.2684 z późn.zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 lutego 2005 r. w sprawie wzoru umowy o dofinansowanie projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 - 2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" (Dz.U. z 2005 r. Nr 36, poz.325), rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF) nowelizujące i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. U. L 160 z 26 czerwca 1999 r., str.80). W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, wskazano, iż przepisy ustawy o NPR wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych. Na pierwszy etap składa się postępowanie wszczynane na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m.in. sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji. Etap ten kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art.26 ust.2 ustawy. Dopiero po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap postępowania, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu (art.26 ust.5 ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, iż postępowanie w sprawie przyznania środków ma charakter postępowania administracyjnego, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a. i które może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny. Pierwszy ze wskazanych wyżej etapów obejmuje w szczególności kontrolę formalną złożonego wniosku. §10 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r. w sprawie trybu składania i wzoru wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" stanowi, iż w przypadku złożenia wniosku nieprawidłowo wypełnionego lub bez wymaganych załączników, instytucja wdrażająca wzywa, w formie pisemnej, wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania (ust.l). W przypadku niedotrzymania terminu, o którym mowa w ust.l, instytucja wdrażająca pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym informuje wnioskodawcę (ust.2). Wskazane wyżej pozostawienie wniosku bez rozpoznania miało miejsce w niniejszej sprawie (pismo Kierownika Biura Obsługi Wniosków (...) OR z dnia 25 kwietnia 2006 r.). Instytucja, o której mowa w §10 ust.2 rozporządzenia zbliżona jest w swoim charakterze do instytucji przewidzianej w art.64§2 k.p.a. Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli podanie nie czyni zadość innym (niż wskazany w §1 wymóg wskazania adresu), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia. Jest to czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., sygn. akt I SAB 133/99, publ. w LEX nr 55296). Przyjęte rozwiązanie nie pozbawia strony możliwości prawnej obrony własnego interesu prawnego. W razie bowiem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przez bezczynnością, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art.37§l k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia skargę do sądu administracyjnego. W postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu sąd administracyjny ma zatem obowiązek zbadania zasadności pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania. W związku z powyższym zauważyć należy, iż przyczyną pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania było przyjęcie przez (...)OR, iż: (-) wniosek został złożony do (...) OR, podczas gdy miejscem realizacji przedsięwzięcia jest województwo (...), (-) wniosek złożono zatem do niewłaściwego regionalnie oddziału, (-) do (...) OR wniosek wpłynął w dniu 22 czerwca 2005 r., tj. po upłynięciu terminu przyjmowania wniosków z Działania 1.1. W oparciu o materiał dowodowy uznać należy, iż pozostawienie wniosku skarżącego było przedwczesne. Przywołane na wstępie przepisy nie rozstrzygają wprost, jak ustalać właściwość jednostek organizacyjnych Agencji w sytuacji, gdy wnioskodawca posiada nieruchomości rolne na obszarze działania więcej niż jednego oddziału terenowego Agencji. Organy Agencji przyjęły, iż kryterium tego ustalenia ma być m.in. lokalizacja siedliska. Jednocześnie organy nie wyjaśniły tej kwestii w odniesieniu do wniosku skarżącego. Formularz wniosku nie zawiera zapytania o siedlisko. Skarżący nie został wezwany do przedstawienia w tym zakresie żadnych wyjaśnień (należy wskazać, iż w postępowaniu przed Sadem skarżący załączył dokumenty mające świadczyć o tym, iż siedlisko to znajduje się w województwie (...)). Wskazać przy tym należy, iż wezwanie skarżącego do uzupełnienia, czy też korekty wniosku warunkowało w ogóle możliwość skorzystania przez organ z instytucji pozostawienia wniosku bez rozpoznania, o której mowa w §10 ust.2 rozporządzenia z dnia 8 grudnia 2004 r. W tej sytuacji uznać należy, iż Dyrektor (...) OR pozostaje w bezczynności. W bezczynności pozostaje także Prezes Agencji. W sytuacji, w której skarżący zwrócił się do niego o interwencję w związku z pismem (...) OR ("Odwołanie" z dnia 13 maja 2006 r.), Prezes Agencji winien podjąć działania w trybie art.37 k.p.a. Winien był zatem skorzystać z instrumentu, o którym mowa w art.37§2 k.p.a. (wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy, ewentualnie podjecie innych kroków przewidzianych w tym przepisie). Działań takich Prezes Agencji zaniechał. Wykonanie powyższego wyroku nastąpi poprzez wyznaczenie przez Prezesa Agencji, po otrzymaniu przez ten organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, Dyrektorowi (...) OR terminu do powtórnego rozpatrzenia wniosku skarżącego, w tym w szczególności do podjęcia działań niezbędnych do wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do jego merytorycznego rozpatrzenia, ewentualnie także zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.149 oraz art.200 p.p.s.a.