IV SA/Wa 60/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia należnej opłaty za przekroczenie indywidualnej ilości referencyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Prezesa Agencji Rynku Rolnego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 108 zł (sto osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r., znak [...], Prezes Agencji Rynku Rolnego, zwany dalej "Prezesem Agencji", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w W., zwanego dalej "Dyrektorem Oddziału", z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], ustalającą opłatę w wysokości [...] zł należną z tytułu przekroczenia przysługującej indywidualnej ilości referencyjnej dostaw o [...] kg. Uzasadniając zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2006 r. Prezes Agencji wskazał, co następuje. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dyrektor A. obciążył M. B. opłatą z tytułu przekroczenia indywidualnej ilości referencyjnej dostaw. M. B. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, iż w roku kwotowym zrezygnowała z produkcji mleka, zawierając umowę darowizny niewykorzystanej części kwoty na rzecz córki. Rozpatrzywszy odwołanie, Prezes Agencji zważył, co następuje. Zgodnie z art.33 ust.l ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o organizacji rynku mleka i przetworów mlecznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz.2081 zpóźn.zm.), zwanej dalej "ustawą" albo "ustawą z 2004 r.", producent mleka, który w roku kwotowym wprowadził do obrotu mleko w ilości przekraczającej indywidualną ilość referencyjną przysługującą na dany dzień roku, według stanu na ostatni dzień roku kwotowego, obowiązany jest do uiszczenia opłaty. Zgodnie z art.36 ust.2 ustawy do dnia 15 sierpnia danego roku dyrektorzy oddziałów terenowych Agencji określają dostawcom hurtowym w drodze decyzji wysokość należnych opłat i związanych z tym dopłat albo zwrotów zaliczek. W przypadku M. B. zachodzą podstawy do ustalenia opłaty, albowiem w roku kwotowym 2005/2006 przekroczyła ona indywidualną ilość referencyjną o [...] kg. Z dokumentacji sprawy wynika bowiem, iż w roku tym sprzedała ona do podmiotu skupującego mleko w ilości [...] kg po przeliczeniu na referencyjną zawartość tłuszczu, podczas gdy przysługująca odwołującej się indywidualna ilość referencyjna w dniu [...] marca 2006 r. wynosiła [...] kg. W związku z powyższym podmiot skupujący pobrał od strony zaliczki na poczet opłaty za przekroczenie posiadanej indywidualnej ilości referencyjnej w kwocie [...] zł. Wymiar opłaty został ustalony z uwzględnieniem art.2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1788/2003 ustanawiającego opłatę wyrównawczą w sektorze mleka i przetworów mlecznych oraz art.35 ustawy z 2004 r. Odnosząc się do wniosku M. B. o anulowanie należnej dopłaty Prezes Agencji stwierdził, iż zgodnie z art.40 ust.l ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych do opłat, dopłat i zaliczek na poczet opłaty stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. — Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 8, poz.60 z późn.zm.), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności oraz rozkładania płatności na raty. Z uwagi na fakt, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości umarzania dopłaty odwołanie nie może zostać rozpatrzone pozytywnie. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. B., podnosząc, iż opłata naliczona została niesłusznie, wnosząc także o powołanie na świadka pracownika zakładu mleczarskiego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na tej podstawie, iż sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. -Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej "p.p.s.a."). Przywołane regulacje realizują w szczególności art.2 i 7 Konstytucji R.P., stanowiące, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym oraz to, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialne przesłanki nałożenia na producenta mleka opłaty z tytułu przekroczenia indywidualnej ilości referencyjnej wskazuje art.33 ust.l ustawy z 2004 r. Zgodnie z tym przepisem przekroczenie indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej na dany dzień roku, według stanu na ostatni dzień roku kwotowego, rodzi obowiązek uiszczenia opłaty. Materiał dowodowy sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż ilość mleka odprowadzona przez M. B. do podmiotu skupującego w roku kwotowym 2005/2006 kilkakrotnie przewyższyła wymiar indywidualnej ilości referencyjnej przysługującej skarżącej w ostatnim dniu roku kwotowego, tj. w dniu [...] marca 2006 r. Z zaświadczenia podmiotu skupującego (Z. Sp. Jawna L. F. i wspólnicy K.) wystawionego w dniu [...] sierpnia 2006 r. wynika, iż w roku kwotowym 2005/2006 M. B. odprowadziła łącznie [...] kg (ilość ustalona po korekcie tłuszczu). Z decyzji Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia umowy zbycia prawa do IIR i stwierdzenia II R przysługującej każdej ze stron wynika, iż w następstwie zawarcia umowy skarżącej pozostała ilość referencyjna dostaw w wysokości [...] kg. Stan ten nie uległ zmianie do końca roku kwotowego, czyli do [...] marca 2006 r. Oczywistym jest wobec powyższego, iż w roku kwotowym 2005/2006 skarżąca odprowadziła ponad sześciokrotnie więcej mleka aniżeli wartość limitu przysługującego jej w dniu [...] marca 2006 r. W trakcie roku kwotowego skarżąca zawarła umowę darowizny indywidualnej ilości referencyjnej mleka ze swoją córką M. B.. Na mocy tej umowy skarżąca przeniosła na swoją córkę tę cześć posiadanego przez siebie limitu dostaw, która przewyższała [...] kg, tj. ilość mleka odprowadzonego przez skarżącą w kwietniu 2005 r. (ostatecznie zatem przedmiotem umowy było [...[ kg mleka, stanowiących różnicę pomiędzy pierwotnie przysługującą skarżącej kwotą [...] kg a kwotą [...] kg). Pomimo zawarcia tej umowy skarżąca w dalszym ciągu we własnym imieniu odprowadzała mleko do podmiotu skupującego (z przywołanego już wcześniej zaświadczenia podmiotu skupującego wynika, iż skarżąca odprowadzała mleko pomiędzy kwietniem a wrześniem 2005 r. – łącznie [...] kg,). W kolejnym zaświadczeniu z dnia [...] sierpnia 2006 r. podmiot skupujący wskazał, iż "był świadom, że p. B. M. zbyła kwotę mleczną na rzecz B.M. (...), jednak nie mógł rejestrować dostaw na p. B. M. ponieważ do czasu otrzymania decyzji o przyznanie praw do IIR, tj. do 13-10-2005 r. nie mogła być dostawcą mleka do podmiotu skupującego". Zgodnie z art.22 ust.l ustawy z 2004 r. prawo do indywidualnej ilości referencyjnej lub jej części może być zbywane wyłącznie producentowi, w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, która dla swojej skuteczności wymaga zatwierdzenia, w drodze decyzji, przez właściwego miejscowo dla zbywcy dyrektora oddziału terenowego Agencji. Skuteczność umowy darowizny jest zatem uzależniona od jej zatwierdzenia decyzją administracyjną. Decyzja taka została wydana w niniejszej sprawie dopiero w dniu [...] października 2005 r. W ocenie Sądu decyzję tę wydano z przekroczeniem terminów załatwiania spraw wskazanych w k.p.a., a okoliczność ta w sposób niekorzystny dla skarżącej wpłynęła na wymiar opłaty nałożonej zaskarżoną decyzją. W dniu [...] maja 2005 r. skarżąca zawarła umowę darowizny opiewającą na [...] kg mleka. Egzemplarz umowy został przekazany Dyrektorowi Oddziału celem jej zatwierdzenia. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., wydanym na podstawie art.36 k.p.a., Dyrektor Oddziału zawiadomił skarżącą o braku możliwości załatwienia jej sprawy oraz wyznaczył nowy termin rozpoznania sprawy (do dnia 31 lipca 2005 r.). Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. Dyrektor Oddziału poinformował skarżącą, iż jej wniosek o przeniesienie prawa do IIR jest niekompletny. Organ wskazał, iż przedmiotem umowy darowizny IIR może być tylko ilość niewykorzystana w danym roku kwotowym ([...] kg) i wezwał skarżącą do sporządzenia aneksu do umowy uwzględniającego prawidłową wielkość. W dniu [...] sierpnia 2005 r. żądany aneks został sporządzony i przesłany do organu. Decyzją Dyrektora Oddziału z dnia [...] października 2005 r. umowa została zatwierdzona. Nie ulega wątpliwości, iż sposób działania skarżącej należy określić jako wadliwy. Skoro bowiem skarżąca darowała córce resztę przysługującego jej limitu, nie powinna była dalej tego limitu wykorzystywać (winien on być wykorzystywany wyłącznie przez córkę). Od dnia zawarcia umowy darowizny M. B. winna była zaprzestać odprowadzania mleka do podmiotu skupującego, albo też winna była odpowiednio zmniejszyć darowaną kwotę tak, aby móc jeszcze z jakiejś jej części korzystać. Dalsze odprowadzanie mleka w nieunikniony sposób musiało narazić skarżącą na sankcję w postaci opłat. W ocenie Sądu jednakże przewlekłość postępowania Dyrektora Oddziału w przedmiocie zatwierdzenia umowy darowizny w istotny sposób wpłynęła na rozmiar sankcji zastosowanej wobec skarżącej. Zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt V SA 1131/02, publ. w OSP 2003/7-8/93). Im szybciej umowa zawarta pomiędzy M. B. a jej córką M. B. zostałaby zatwierdzona przez Dyrektora Oddziału, tym wcześniej córka skarżącej mogłaby zacząć odprowadzać mleko do pomiotu skupującego na własny rachunek. W związku z powyższym zasadnie należy zakładać, iż M. B. wcześniej zaniechałaby odprowadzania mleka we własnym imieniu. Zwłoka organu zatwierdzającego umowę darowizny działała zatem ewidentnie na niekorzyść skarżącej. Fakt ten organ orzekający w przedmiocie nałożenia opłaty winien był wziąć pod uwagę z urzędu. Zgodnie z art.35§l k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Art.35§2 i 3 k.p.a. rozróżnia sprawy administracyjne, które należy załatwić: a) niezwłocznie, b) nie później niż w ciągu miesiąca, c) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu sprawa zatwierdzenia zawartej przez skarżącą umowy darowizny (czynność o charakterze rejestracyjnym) miała status sprawy, którą należało załatwić niezwłocznie (art.35§2 k.p.a.). Zgodnie bowiem z tym przepisem niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niezwłocznemu załatwieniu podlegają sprawy, których stan faktyczny i prawny może być od razu wiarygodnie ustalony przy wszczęciu postępowania na podstawie istniejącego materiału dowodowego. Materiał dowodowy tworzą bowiem dowody dostarczone przez stronę wraz z żądaniem wszczęcia postępowania, fakty notoryjne (notoria powszechne lub urzędowe), które stosownie do art.77§4 k.p.a. nie wymagają dowodu (jedynie notoria urzędowe należy zakomunikować stronie) oraz dane z ewidencji, rejestrów i z innych materiałów gromadzonych z urzędu przez organ administracyjny. Obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw nie dotyczy wobec tego wyłącznie spraw prostych i rutynowych, lecz rozciąga się na takie sprawy zawiłe i skomplikowane, z których jednakże nie trzeba prowadzić postępowania dowodowego, ponieważ albo cały materiał dowodowy jest od razu dostarczany przez stronę, albo materiał ten może być uzupełniony przez organ administracyjny w drodze czynności pozaprocesowych - materialno - technicznych. W ocenie Sadu postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia umowy darowizny indywidualnej ilości referencyjnej spełnia wskazane wyżej kryteria. Przepisy k.p.a. nie definiują wprost, ile winien wynosić termin załatwiania sprawy, którą należy załatwić niezwłocznie. Mając na uwadze realia niniejszej sprawy (duża liczba zawisłych przed organ spraw podobnych do sprawy skarżącej, konieczność wezwania skarżącej do korekty umowy) należy przyjąć, iż termin zatwierdzenia umowy darowizny nie powinien był przekroczyć miesiąca od daty przedłożenia przez skarżącą pierwotnej wersji tej umowy. Powyższe pociąga za sobą następujące konsekwencje. Nie ulega wątpliwości, iż w okresie od początku roku kwotowego 2005/2006 do dnia zatwierdzenia umowy dzierżawy mleko odprowadzała wyłącznie skarżąca, nie zaś jej córka (mimo zawarcia umowy darowizny). Przyjmując jednakże za oczywisty fakt, iż sytuacja ta podyktowana była wyłącznie przyczynami leżącymi po stronie organu (zwłoka w zatwierdzaniu umowy) oraz to, iż po zatwierdzeniu umowy córka skarżącej odprowadzałaby mleko na własny rachunek, uzasadnionym byłoby w ocenie Sądu, aby w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia skarżącej sankcji za przekroczenie indywidualnej ilości referencyjnej nie uwzględniać mleka odprowadzonego przez skarżącą po upływie terminu, w którym organ winien był zgodnie z art.35 k.p.a., orzec w przedmiocie zatwierdzenia umowy darowizny, tj. w terminie nie przekraczającym miesiąca od dnia przedłożenia przez skarżącą pierwotnej wersji umowy. ... Okoliczności tej organy orzekające w sprawie nie wzięły, pod uwagę, co oznacza, iż decyzje organów obu instancji zapadły z naruszeniem art.7, 8 i 77§1 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 par.l pkt 1 lit. c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.