IV SA/Wa 327/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Marian Wolanin (spr.), asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. P., S. P., J. O., J. S., K. B., T. D., J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2005 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2005 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla S. [...] sp. z o.o. na inwestycję polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i przyłączami do miejskiej sieci uzbrojenia terenu, projektowanej na działce nr ewid. [...] położonej w W. przy ul. P.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że planowana inwestycja jest zgodna z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Organ, przystępując do ustalenia granic obszaru w celu przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków koniecznych do spełnienia dla projektowanej inwestycji, powinien mieć na względzie zasadę "dobrego sąsiedztwa", która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, przy czym zasadę tę należy rozumieć szeroko. Pojęcie "działki sąsiedniej" nie oznacza, że musi to być działka bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz należy przez nie rozumieć pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi dokonać jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z punktu widzenia zasady kształtowania ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy musi dokonać wszechstronnej analizy obszaru, mając na względzie przesłanki art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie tylko ograniczać się do warunków wynikających z art. 61 ust. 1 tej ustawy, a nadto powinien mieć na uwadze zasadę określoną w art. 6 ust. 2, w myśl której każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pod warunkiem iż nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji na zasadach "dobrego sąsiedztwa". W części północnej oraz wschodniej analizowanego obszaru znajdują się budynki wielorodzinne [...]. W części południowej występuje zabudowa szeregowa [...] kondygnacyjna. W części zachodniej zlokalizowana jest zabudowa szeregowa o wysokości [...] kondygnacji. Prawidłowo zatem ustalono wysokość projektowanego budynku na maksymalnie [...] kondygnacje. W decyzji organu pierwszej instancji ustalono linię zabudowy od strony ulicy P. i od strony ulicy łączącej ul. P. z ul. M., natomiast od strony wschodniej linie zabudowy zostaną wyznaczone na etapie pozwolenia na budowę. Ponadto, planowana inwestycja uzyskała uzgodnienie Prezydenta [...], jako zarządcy drogi ul. P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., J. P., S. P., J. O., J. S., K. B., T. D. i J. M., będący współwłaścicielami sąsiedniej działki wobec działki wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy, zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), §1 i §4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 199 i art. 202 kc, a także liberalne (uznaniowe) nie oparte na obowiązujących przepisach interpretowanie zapisów zawartych w decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak spełnienia wymogów w zakresie zbieżności m.in. gabarytów i linii zabudowy projektowanej inwestycji z zabudową działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Zdaniem skarżących, w decyzji organu pierwszej instancji nie ustalono geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. Projektowana inwestycja nie posiada wystarczającej obsługi komunikacyjnej, skoro określono ją od północnej strony działki poprzez przecznicę łączącą ul. P. z ul. M., która obecnie nie istnieje. Będąc zaś współwłaścicielami ul. P., skarżący nie wyrażają zgody na korzystanie z niej do obsługi projektowanej zabudowy, lecz mimo to organy orzekające nie uwzględniły faktu współwłasności ul. P., i nie zasięgnęły opinii skarżących, jako współwłaścicieli ulicy. Wzniesienie przez inwestora projektowanego budynku mieszkalnego o wysokości zabudowy [...] metrów nie koresponduje z dotychczasową linią niskiej zabudowy segmentowej i jej wysokością na działkach sąsiednich. Ponadto, wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyła osoba nie mająca tytułu prawnego do terenu projektowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, przytaczając motywy zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należy podzielić. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, polegającego na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosownie zaś do art. 61 ust. 6 i 7 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w którym to rozporządzeniu należy określić wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej na potrzeby wydanych rozstrzygnięć, jak i w decyzji organu pierwszej instancji nie określono szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Braku określenia wskazanych parametrów nie dostrzeżono również w zaskarżonej decyzji, szczególnie że decyzja ta wydana została przez organ odwoławczy, jako organ mający dokonać ponownej merytorycznej oceny spełnienia normatywnie określonych warunków do ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Brak określenia wskazanych parametrów stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przepisu prawa materialnego, w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Wszak, w decyzji organu pierwszej instancji określono maksymalną wysokość projektowanego budynku na [...] metrów, mniej zatem, niż wskazali skarżący w skardze, tj. [...] metrów, natomiast szerokość elewacji frontowej - mająca zmieścić się w granicach działki nr [...] – będzie wynosić mniej niż szerokość elewacji frontowych niektórych budynków posadowionych na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym, to jednak parametry te, łącznie z geometrią dachu (kątem nachylenia, wysokością kalenicy i układem połaci dachowych), nie mogą być domniemane, lecz muszą być poddane stosownej analizie oraz muszą być wprost określone w decyzji o warunkach zabudowy, jako efekt dokonanej w tym względzie analizy zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Parametry te stanowią bowiem ustawowo określone zasadnicze okoliczności kształtujące gabaryty i formę architektoniczną projektowanej inwestycji, skoro ustawodawca w art. 61 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyraźnie zdecydował, aby wymagania dotyczące tych parametrów, zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, co zostało dokonane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Jeżeli zatem omawiane parametry objęte są wyraźną reglamentacją prawną zarówno w ustawie, jak i w akcie wykonawczym do ustawy, to nie mogą być w procedurze określania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji pozostawione domniemaniu, lecz muszą być wyraźnie wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy. Także Sąd nie może zastępować w tym względzie organów orzekających, skoro jego rolą nie jest dokonywanie własnych ustaleń faktycznych, lecz ocena prawna dokonania tych ustaleń przez organy administracji orzekające w sprawie. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi wobec braku wyznaczenia wszystkich linii zabudowy dla projektowanej inwestycji, skoro linia zabudowy od strony granicy z innymi działkami zabudowanymi wyznaczana jest z uwzględnieniem konieczności zachowania odległości określonych w §12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Przepisy zaś powołanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie determinują ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, lecz stanowią normatywny wyznacznik dla określenia usytuowania budynku w pozwoleniu na budowę. Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące określenia dostępu projektowanej inwestycji do drogi publicznej, skoro w decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez organ pierwszej instancji określono tę dostępność, jako bezpośrednią z działki wnioskowanej do ustalenia warunków zabudowy na najbliższą drogę publiczną, tj. na mającą stanowić przecznicę łączącą ul. P. z ul. M., od północnej strony działki. Fakt nie istnienia jeszcze tej przecznicy, jako łączącej się z ul. M. nie wyklucza, iż taki dostęp będzie musiał być wyznaczony z chwilą rozpoczęcia użytkowania projektowanego obiektu. W przypadku natomiast zaistnienia konieczności dokonania zmian w dotychczasowym układzie ruchu drogowego, w decyzji organu pierwszej instancji ustalającej warunki zabudowy zastrzeżono konieczność uzyskania w tym względzie stosownej opinii Inżyniera [...]. Natomiast ul. P., która w wyodrębnionej części oznaczonej działką nr ewid. [...] jest przedmiotem współwłasności skarżących, stanowi dalszy układ komunikacyjny wobec działki z projektowaną inwestycją, i nie została ujęta w kwestionowanych decyzjach, jako droga publiczna mająca być bezpośrednio dostępna dla projektowanej inwestycji, w postaci dopuszczalności lokalizacji zjazdu z przedmiotowej działki na tę drogę. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz dołączonej do niej mapy wynika, iż w obszarze analizowanym znajdują się m.in. budynki o [...] kondygnacjach w takiej ilości, która wystarczyła do ustalenia takiej liczby kondygnacji także dla projektowanej inwestycji z zastrzeżeniem maksymalnej wysokości [...] metrów, dlatego – wbrew zarzutom skargi – nie można zakwestionować legalności tego ustalenia organów orzekających. Zarzuty naruszenia przepisów art. 199 i art. 202 kc dotyczące współwłasności ul. P. w wyodrębnionej jej części, ujętej w działkę nr ewid. [...], również nie mogą być uwzględnione, ponieważ przepisy te nie były i nie mogły być podstawą prawną kwestionowanych decyzji. Wprawdzie Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. uzgodnił dostęp z przedmiotowej działki do ul. P., to jednak w decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji wskazał na zapewnienie bezpośredniego dostępu nie do ul. P., lecz do jej przecznicy. Również korzystanie przez inwestora w czasie realizacji inwestycji budowlanej z terenu stanowiącego współwłasność skarżących, nie zostało w żaden sposób wyznaczone decyzją o warunkach zabudowy. Korzystanie to, stanowi domenę prawa cywilnego, dlatego w tym względzie skarżący mogą wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. Skuteczność złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest zależna od przysługiwania wnioskodawcy tytułu prawnego do terenu wnioskowanego o ustalenie warunków zabudowy. Tytuł taki wymagany jest dopiero przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę. Powołanie się zatem przez organ odwoławczy na art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w rozpatrywanej sprawie nie było właściwe, ale też nie stanowiło naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie orzeczono, wobec braku wniosku w tym względzie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu orzeczenia.