IV SA/Wa 2072/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie asesor WSA Danuta Szydłowska, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] kwotę 740 zł (słownie siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję [...] Prezydenta. W. z dnia [...] czerwca 2006 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie teatru [...], dobudowie przejścia krytego oraz zmianie sposobu użytkowania wraz z przebudową lokalu użytkowego na dz.ew. geod. nr [...], [...], [...] w obrąbie [...] przy ulicy [...], zlokalizowanych na terenie Dzielnicy [...] w W. poza terenem, dla którego w chwili obecnej obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" (Uchwała Nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] sierpnia 2000 r.). Uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie SKO wskazało, co następuje. Decyzja organu I instancji pozytywnie rozpatrująca wniosek Fundacji [...]. z dnia 7 czerwca 2006 r. jest prawidłowa a zarzuty odwołującej się Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w W. są niezasadne. Zamierzenie inwestycyjne spełnia wszelkie niezbędne warunki wskazane w art.61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą" a postępowanie prowadzono z uwzględnieniem wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), zwanym dalej "rozporządzeniem". Obawy odwołującej się odnośnie braku dostępu do terenu, na którym planowana jest inwestycja od ulicy [...] nie są uzasadnione, ponieważ jak wynika z akt sprawy działka nr [...] ma nieodpłatną służebność dojścia i dojazdu i nie ma przeszkód do korzystania z dostępu do drogi publicznej od strony ulicy [...]. Również nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia interesów osób trzecich poprzez pozbawienie możliwości zapewnienia miejsc parkingowych dla 118 lokali użytkowych w budynku przy ulicy [...] w W. na działce o nr ewid. [...], ponieważ wspomniana działka jest własnością Miasta W. Prawo zaś inwestora do ww. działki wynika z umowy najmu terenu nr [...] zawartej pomiędzy Zakładem Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...]W. a Fundacją [...] Skargę na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...], podnosząc, co następuje. Przy określaniu w części tekstowej decyzji organu I instancji terenu inwestycji nie wymieniono wszystkich działek wskazanych w załączniku graficznym (brakuje działek [...] i [...]). Uznać zatem należy, iż w odniesieniu do tych dwóch działek nie orzeczono w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co stoi w sprzeczności z treścią załącznika graficznego do decyzji oraz z zamierzeniem inwestora. W decyzji organu I instancji orzeczono o ustaleniu warunków zabudowy dla "rozbudowy teatru [...]" z ustaleniem ilości kondygnacji nadziemnych, podając w pkt 1.1, iż rozbudowa zakłada wysokość I kondygnacji nadziemnej. Ustalenia takie uchybiają prawu. Z przepisów ustawy i rozporządzenia należy wnosić, iż przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy ma być scharakteryzowanie rodzajowe inwestycji bez podawania szczegółów prowadzonej działalności usługowej (teatr) i szczegółów technicznych w postaci ilości kondygnacji. Analiza stanu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji sporządzona w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie zawiera analizy i oceny charakteru istniejącej zabudowy, istniejącego układu urbanistycznego, istniejącej infrastruktury. Nie zawiera również analizy i oceny podstawowych parametrów istniejącej zabudowy, takich jak linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, które mogłyby stanowić podstawę do określenia parametrów projektowanej zabudowy. Brak analizy w powyższym zakresie był przyczyną braku określenia powyższych parametrów w decyzji organu I instancji. Nową linię zabudowy (dla rozbudowy budynku teatru) wyznaczono z naruszeniem §4 rozporządzenia (nie wyznaczono jej jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich). Rozbudowa teatru "[...]" w kierunku działki o nr ewid. [...] jest zakłóceniem ładu przestrzennego w obrębie ulic [...] -[...] – [...]. Organy nie odniosły się do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, który to wskaźnik winien być określony na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego (§5 ust.l rozporządzenia). Organy nie wyjaśniły, czy inwestycja ma odpowiedni dostęp do mediów. W decyzji ustalającej warunki zabudowy nie określono warunków w zakresie obsługi komunikacji. Dojazd do terenu inwestycji jest niemożliwy z uwagi na nieprzejezdność bramy nieruchomości [...]. Ponadto od strony ulicy [...] na dz. ew. nr [...] zlokalizowane jest przejście piesze. Dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej możliwy jest wyłącznie od strony ulicy [...] (jedyny dostęp do drogi publicznej z prawem przejazdu. Ustalenie miejsc parkingowych dla zamierzenia inwestycyjnego, jak i dopuszczenie do obsługi komunikacyjnej Jak dotychczas" oznacza, iż na zmniejszonej działce nr ewid. [...] będzie parkowała większa ilość pojazdów, a prawo dojścia i dojazdu do pozostałych działek okalających (nr ewid. [...] [...], [...], [...], [...]) będzie wykonywane na znacznie mniejszej powierzchni. Zrealizowanie inwestycji na działkach stanowiących podwórze pogorszy warunki korzystania przez okolicznych mieszkańców z przysługujących im służebności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.l§l i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych -Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 - zwanej dalej ,,p.p.s.a."p.p.s.a.). Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji obarczone są uchybieniami prawa obowiązującego w dacie ich wydania. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż nie było podstaw do odrzucenia skargi z racji nieterminowego uzupełnienia jej braków formalnych przez pełnomocnika skarżącego, co wywodził pełnomocnik inwestora na rozprawie w dniu 6 marca 2007 r. Należy bowiem zważyć, iż skarga złożona została bezpośrednio przez skarżącego reprezentowanego przez trzech członków zarządu. Dwoma osobnymi pismami datowanymi na 10 listopada 2006 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez uiszczenie wpisu sądowego, nadesłanie 11 egzemplarzy odpisów skargi oraz złożenie dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony. Pisma te nadane jedną przesyłką w dniu 14 listopada 2006 r. zostały doręczone skarżącemu w dniu 6 grudnia 2006 r. (z.p.o. - k.75 akt sądowych). W dniach 7 i 8 grudnia skarżący uzupełnił braki formalne w zakresie uiszczenia wpisu oraz nadesłania odpisów, nie złożył natomiast dokumentu wykazującego umocowanie do wniesienia skargi i określającego sposób reprezentacji strony. W ocenie Sądu skarżący nie może jednak ponosić ujemnych konsekwencji nieuzupełnienia braku formalnego skargi, albowiem pomiędzy wystosowaniem do niego wezwania (14 listopada 2006 r.) a jego doręczeniem (6 grudnia 2006 r.) skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie adwokat O. Z. (pismem wniesionym do Sądu w dniu 21 listopada 2006 r. - k.23). Od daty ustanowienia przez stronę postępowania sądowego profesjonalnego pełnomocnika staje się on jej reprezentantem w relacjach z Sądem i to do niego winny być kierowane wszystkie wezwania Sądu. Wezwanie skierowane bezpośrednio do strony w sytuacji, gdy ma ona pełnomocnika należy uznać z wezwanie skierowane wadliwie (nawet w sytuacji, gdy zostało ono nadane przez Sąd przed ustanowieniem pełnomocnika, niemniej doręczone zostało skarżącemu po tej dacie). Brak formalny skargi w postaci wykazania umocowania do jej wniesienia osób na skardze podpisanych został usunięty przez pełnomocnika skarżącego przy piśmie z dnia 7 marca 2007 r. (k.122). Materialnoprawne przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określa art.61 ust.l pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717). Wskazano tam pięć warunków, jakie muszą być łącznie spełnione, aby ustalenie warunków zabudowy było możliwe. W pierwszej kolejności ustawa wymaga (ust.l pkt 1 przywołanego artykułu), aby inwestycja respektowała zasadę dobrego sąsiedztwa, tj. aby funkcją, parametrami, cechami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabarytami i formą architektoniczną obiektu budowlanego, linią zabudowy oraz intensywnością wykorzystania terenu nie odbiegała od zabudowy sąsiedniej. Obowiązkiem organu właściwego w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jest zatem ustalenie wskazanej wyżej funkcji, parametrów, itd. otoczenia terenu inwestycji i na tej podstawie określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Szczegółowy sposób wykonania tych obowiązków reguluje rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf pierwszy rozporządzenia stanowi, iż określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Zgodnie z §3 ust.l rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. W sporządzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym analizie nie wzięto bowiem pod uwagę wszystkich parametrów wymienionych w rozporządzeniu (nie zanalizowano wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu). Konsekwentnie parametry te nie zostały wskazane w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z naruszeniem przepisów rozporządzenia określono w decyzji wysokość planowanej inwestycji (w części dotyczącej rozbudowy teatru) oraz linię zabudowy. Zgodnie z §7 ust.l rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust.2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust.3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). Zgodnie z §4 ust.l rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust.4). Z powyższych regulacji wynika, iż jako zasadę przyjmuje się dostosowywanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linii zabudowy do elewacji oraz linii zabudowy charakteryzujących działki sąsiednie (w pierwszej kolejności jako przedłużenie wspomnianych krawędzi i linii). Rozporządzenie stwarza pewną elastyczność w określaniu wskazanych wyżej parametrów, dopuszczając możliwość nienawiązywania do wysokości górnej krawędzi elewacji oraz linii zabudowy występujących na działkach sąsiednich, o ile znajduje to uzasadnienie w świetle sporządzonej analizy stanu zagospodarowania terenu. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz linii zabudowy nastąpiło bez odniesienia się przez organ do parametrów charakteryzujących działki sąsiednie, ewentualnie bez szczegółowego wykazania zasadności poczynienia odstępstw, o których mowa w §3 ust.4 i §7 ust.4 rozporządzenia. Nadmienić w tym miejscu należy, iż określając wysokość rozbudowywanej części teatru organ I instancji powiązał ten parametr z liczbą kondygnacji (ilość kondygnacji nadziemnych - jedna (kondygnacja przyziemia) przy założeniu, że wysokość kondygnacji przyziemia budynku po rozbudowie nie przekroczy jej wartości). Niewątpliwie jako uchybienie należy poczytać organowi nieużycie nazewnictwa przewidzianego w rozporządzeniu ("wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (ew. jej gzymsu lub attyki)) oraz nieokreślenie wysokości rozbudowywanej części w metrach. Odnosząc się jednakże do twierdzeń skargi należy stwierdzić, iż sam fakt wskazania przez organ liczby kondygnacji planowanej inwestycji należy uznać za dopuszczalny (wprawdzie w §1 rozporządzenia, zawierającym katalog parametrów charakteryzujących inwestycje nie wymienia się liczby kondygnacji, niemniej nie jest to katalog zamknięty). Oczywistym uchybieniem organu I instancji jest rozbieżność pomiędzy częścią tekstową decyzji a załącznikiem graficznym do niej odnośnie określenia terenu inwestycji. Teren ten oznaczono w części tekstowej jako dz.ew. nr [...], [...] i [...] (zgodnie z wnioskiem wszczynającym postępowanie), podczas gdy w załączniku graficznym decyzji ujęto także działki o nr ewid. [...]i [...]. Rozbieżność taka nie powinna mieć miejsca. W postępowaniu administracyjnym wadliwie ustalono obsługę komunikacyjną inwestycji. Zgodnie z art.61 ust.l pkt 2 ustawy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy uzależnione jest m.in. od tego, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć możliwość włączenia się z terenu inwestycji do ruchu pieszego i samochodowego po drodze publicznej. Zgodnie z art.2 pkt 14 ustawy dostęp do drogi publicznej może być albo bezpośredni albo pośredni poprzez drogę wewnętrzną albo poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W decyzji organu I instancji wskazano, iż dostęp do przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie z ulicy [...], podnosząc, iż po pierwsze - działka o nr ewid. [...] posiada służebność dojścia i dojazdu z drogi publicznej, po drugie - zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]" (Uchwała Rady Gminy W z dnia [...] sierpnia 2000 r.) przedmiotowa inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż skomunikowanie terenu inwestycji znajdującego się w zamkniętym podwórzu z ulicą [...] można by rozpatrywać wyłącznie przez bramę znajdującym się w budynku [...]. Jednakże część terenu inwestycji, obejmująca m.in. ten budynek objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu stacji metra "[...]". Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z tego planu wynika jednakże, iż brama ta stanowi jedynie przejście bramowe (oznaczenie w postaci strzałki przerywanej) w odróżnieniu np. od bramy łączącej podwórze z ulicą [...], stanowiącej przejazd bramowy (oznaczenie strzałką ciągłą). Oznacza to, iż teren inwestycji nie posiada pełnego dostępu do ulicy [...] w rozumieniu art.2 pkt 14 oraz art.61 ust.l pkt 2 ustawy. Nie zmienia przy tym tej oceny fakt, iż teren inwestycji posiada służebność umożliwiającą przemieszczanie się do bramy. Wykonywanie tej służebności będącej prawem rzeczowym musi bowiem następować z ograniczeniami wynikającymi z aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtującego na terenie nim objętym sposób wykonywania prawa własności i innych praw rzeczowych. Jednocześnie podnieść należy, iż ustalenie warunków obsługi komunikacyjnej nastąpiło w oparciu o uzgodnienie z zarządcą drogi, obarczone istotnymi uchybieniami. Zgodnie z art.53 ust.4 pkt 9 w związku z art.64 ust.l ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnienia takiego dokonuje się w trybie art.106 k.p.a. (art.53 ust.5 ustawy), przewidującym w szczególności, iż zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art.lO6§5 k.p.a.). O wymaganiach tych organ uzgadniający został poinformowany przez organ główny w piśmie z dnia 19 czerwca 2006 r., zwracającym się o dokonanie uzgodnień. W dniu 27 czerwca 2006 r. zarządca drogi zajął stanowisko w sprawie, jednakże nie w formie zaskarżalnego postanowienia doręczonego stronom postępowania a w formie zwykłego pisma skierowanego do organu głównego. Niezależnie od powyższego oczywistego uchybienia procesowego stanowisko organu uzgadniającego budzi zastrzeżenia merytoryczne wynikające z jego lakoniczności. W piśmie organ poinformował bowiem wyłącznie o tym, iż opiniuje pozytywnie projekt decyzji, zaznaczając, iż "obsługa komunikacyjna inwestycji wg stanu istniejącego". Nie jest jasne, co organ uzgadniający rozumiał pod pojęciem "stan istniejący". Jeżeli jednakże przyjąć, iż rozumiał go tak jak podmiot wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy, który w pkt 3.5 wniosku wszczynającego postępowanie wskazał, iż istniejący dojazd do planowanej inwestycji - dostęp do drogi publicznej to dostęp od ulicy [...], to oznacza to, iż określenie w decyzji dostępu do drogi publicznej - ulicy [...] odbyło się (poza wadami opisanymi wcześniej) także w sprzeczności ze stanowiskiem zarządcy drogi. W świetle powyższych ustaleń uznać należy, iż zaskarżoną decyzję, podobnie jak i decyzję organu I instancji wydano z naruszeniem §3 ust.l oraz §§4-8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art.7 i 77§1 k.p.a. Naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. W następstwie uchylenia obu decyzji organ I instancji winien powtórzyć postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, na potrzeby którego sporządzona zostanie analiza stanu zagospodarowania odpowiadająca szczegółowym wymaganiom stawianym w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy. Na potrzeby tego postępowania winno być również przeprowadzone ponownie postępowanie o uzgodnienie inwestycji z zarządcą drogi, przeprowadzone w trybie art.106 k.p.a. W oparciu o powyższe winna zostać jednoznacznie wyjaśniona kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł jak na wstępie na podstawie art.145 lit. a i c, art.152 p.p.s.a.