VI SA/Wa 1235/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Asesor WSA Piotr Borowiecki Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. F. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2006 r. nakładającą na O. s.c. R. F. J. O. karę pieniężną 3000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Do jej wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] października 2005 r. w K. na ulicy N. został zatrzymany do kontroli, przez inspektorów transportu drogowego, pojazd marki [...] o nr rejestracyjnym [...]. Kontrola w/w pojazdu została poprzedzona obserwacją prowadzona przy użyciu pojazdu nieoznakowanego. Obserwację rozpoczęto w miejscowości S. na przystanku "S. – skrzyżowanie". W trakcie wykonywanego kursu kierowca nie zatrzymał się na następujących przystankach w drodze do K.: S. K., K., B., S., K., B., G. Kierowca zatrzymał się zaś na przystanku w K. na ul. N., gdzie wysadził pasażera. Przystanek ten nie był ujęty w okazanym do kontroli rozkładzie jazdy dołączonym do zezwolenia Nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób. Pismem z dnia [...] października 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego powiadomił O. s.c. R. F., J. O. o wszczęciu postępowania administracyjnego i pouczył stronę o przysługującym na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawie do złożenia wyjaśnień przed wydaniem decyzji. Przy piśmie z dnia 7 listopada 2005 r., skierowanym do organu, firma O. R. F., J. O. załączyła szereg dokumentów potwierdzających fakt wykonywania działalności transportowej przewozu osób, w tym także zaświadczenie o nadaniu spółce cywilnej O. R. F., J. O. numeru identyfikacyjnego REGON oraz NIP. Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 92 ust. 1, art. 92 ust. 4, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm., dalej zwaną ustawą o transporcie drogowym), lp. 1.2.2. pkt 3, załącznika do tej ustawy, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego [...] nałożył na O. s.c. R. F., J. O. karę pieniężną w wysokości 3000,00 złotych za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na ustalenia poczynione w trakcie kontroli oraz cytując stosowne przepisy ustawy o transporcie drogowym, organ podniósł, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż strona wykonując przewozy na linii regularnej niezgodnie z wykazem przystanków na podstawie, którego odpowiedni organ zezwolił na ich prowadzenie, naruszyła warunki zezwolenia, co skutkuje nałożeniem stosownej kary pieniężnej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, podniosła, iż zatrzymanie się na przystanku nie ujętym w rozkładzie jazdy nastąpiło na prośbę niepełnosprawnego pasażera. Dodała, że w jej przypadku nie może być mowy o nielegalnym wykonywaniu kursu dlatego też niesłusznie organ zastosował jako podstawę prawną wymierzenia kary lp. 1.2.2. pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wskazała także, iż organ błędnie ocenił interes społeczny w tej sprawie oraz nie zgromadził wszystkich dowodów (m.in. nie spisano personaliów świadków w sprawie). Strona zwróciła także uwagę na nieprawidłowości w samym sposobie zatrzymania pojazdu do kontroli oraz na fakt, że w decyzji organ nie uwzględnił okoliczności, iż skarżący zwrócił się do Starosty o zatwierdzenie w rozkładzie jazdy powyższego przystanku. Podniosła także, że wysokość kary jest nieadekwatna do wagi popełnionego przewinienia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 1, art. 20, art. 22 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.) lp. 1.2.2. pkt 3, załącznika do w/w, utrzymał zaskarżona decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. w całości w mocy. W uzasadnieniu organ podniósł, cytując stosowne przepisy ustawy o transporcie drogowym, że bezspornym jest, iż w dniu kontroli strona wykonywała transport drogowy osób niezgodnie z trasą przejazdu i przystankami. Powyższe stanowi naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i jest sankcjonowane nałożeniem kary pieniężnej w określonej wysokości. Organ odwoławczy wskazał, iż kary w przypadku naruszeń ustawy o transporcie drogowym określone są w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydana na podstawie tych przepisów ma charakter związany, a nie uznaniowy. Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. F. wspólnik O. s.c. R. F., J. O. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Wskazał, że organ nie zgromadził w sprawie całego materiału dowodowego. Podniósł, iż nałożona kara pieniężna jest niewłaściwa do wagi czynu i społeczno – gospodarczej jego szkodliwości. Ponadto zarzucił organowi, iż w zaskarżonej decyzji podał niewłaściwą podstawę prawną jej wydania. W ocenie skarżącego podstawa prawna przywołana przez organ nie daje możliwości, w świetle obowiązującego prawa, ukarania strony karą w takiej wysokości za przedmiotowe naruszenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał w pełni swoje stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje : Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zw. dalej p.p.s.a. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja utrzymująca ją w mocy naruszają prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 29 k.p.a. stronami postępowania mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Tylko takie osoby mogą formalnie dochodzić swego interesu prawnego na drodze postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie kwestią nie budzącą wątpliwości jest, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w stosunku do spółki cywilnej O. R. F., J. O. O powyższym świadczy pismo Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. zawiadamiające spółkę o wszczęciu postępowania, jak i decyzje organu tak pierwszej jak i drugiej instancji nakładające karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym na spółkę cywilną O. R. F., J. O. Z sentencji obu decyzji wynika jednoznacznie, że organ traktował jako adresata obu decyzji przywołaną spółkę. Tymczasem spółka cywilna nie ma zdolności prawnej, to znaczy nie może być podmiotem praw i obowiązków w postępowaniu administracyjnym. Podmiotami praw i obowiązków w sferze stosunków zewnętrznych są wszyscy jej wspólnicy. Oni też mają prawo i obowiązek prowadzenia spraw spółki i jej reprezentowania. Tylko wówczas, gdy wyraźny przepis prawa dopuszcza możliwość nałożenia na spółkę cywilną, niebędącą osobą prawną obowiązków lub przyznania uprawnień, ma ona w takiej sprawie zdolność prawną i może być stroną postępowania administracyjnego. Okoliczność taka w sprawie przedmiotowej, dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, nie zachodzi. Tym samym postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w stosunku do wspólników spółki. Należy zatem stwierdzić, że z podniesionych powyżej powodów spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego. W zaistniałym w sprawie stanie faktycznym organ powinien prowadzić postępowanie administracyjne w stosunku do wymienionych z imienia i nazwiska wspólników spółki i do nich kierować decyzje w tej sprawie podjęte, a kara pieniężna winna być nałożona na wspólników, a nie na spółkę. Okoliczność, iż w nazwie spółki figurują nazwiska wspólników (na nazwę spółki w takim brzmieniu opiewa zaświadczenie o numerze identyfikacyjnym Regon z dnia [...] lipca 2000 r.) nie oznacza, iż decyzję nakładającą karę pieniężną na s.c. O. należy uznać za skierowaną do jej wspólników. Nieprawidłowe i naruszające art. 29 kpa ustalenie zdolności prawnej osoby potraktowanej przez organ administracyjny jako strona postępowania skutkuje nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie wdając się w ocenę zarzutów skargi, które w opisanej sytuacji stały się bezprzedmiotowe orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji, a w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a.