II SA/Gl 622/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2007 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...]r. E. P. zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego w Z. przy ul. A nr [...]. W dodatkowym piśmie z tej samej daty E. P. wskazała, iż w parterowym domu rodziców, który składa się jedynie z dwóch niewielkich pokoików, kuchni oraz łazienki, zamieszkuje wraz z matką i ciężko chorym, sparaliżowanym ojcem, wymagającym stałej pielęgnacji. E. P. wprowadziła się do rodziców celem pielęgnacji ojca i w konsekwencji zajmuje wraz z matką. maleńki pokoik Dla jej męża brak w tym domku miejsca, jedyną zatem szansą na normalne życie rodziny jest rozbudowa domu rodziców w postaci dobudowy piętra opartego na nowym ganku. W trakcie postępowania administracyjnego przed organem I instancji, o którego wszczęciu poinformowano właścicieli nieruchomości sąsiednich, przeciwko planowanej inwestycji zaprotestowała pismem z dnia [...]r. B. J.. Stwierdziła ona bowiem, iż przedmiotowy budynek znajdujący się w granicy działek jest obiektem wysokim, ze strzelistym dachem i już w chwili obecnej zacienia jej posesję. W konsekwencji budynek B. J. w skutek braku słońca jest zimny nawet w upalne dni, a ewentualna rozbudowa budynku dodatkowo zwiększyłaby już istniejące uciążliwości. Także w kolejnych pismach B. J. wskazywała, iż dom rodziców E. P. przesłania jej dom, który jest niższy o co najmniej połowę, a także całą działkę. W odpowiedzi na złożony w trakcie postępowania dodatkowy wniosek E. P. Naczelnik Wydziału Gospodarki Miejskiej pismem z dnia [...]r. poinformował, iż Prezydent Miasta Z. wyraził zgodę na zmniejszenie odległości dla projektowanej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. A. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dołączając w charakterze załącznika m.in. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z częścią graficzną. Wydanie decyzji poprzedzone zostało sporządzeniem przez uprawnionego architekta stosownego projektu. W wyniku rozpoznania odwołania B. J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Z. i przekazało sprawę organowi temu do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, iż uchyla decyzję pierwszoinstancyjną z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Jedyną bowiem, zdaniem SKO, przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji stanowił fakt, iż w niezgodzie z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.), który to przepis wymaga zachowania dla zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający formy postanowienia Naczelnik Wydziału Gospodarki Miejskiej Urzędu Miasta Z. potwierdził możliwość rozbudowy budynku w granicy z drogą publiczną jedynie w drodze pisma. Nadto pismo to nie precyzowało kto w istocie jest zarządcą drogi publicznej ulicy A. W trakcie kolejny raz prowadzonego przez organ I instancji postępowania Prezydent Miasta Z. wydanym na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji w odległości zmniejszonej z 6,0 m do 3,5 m od krawędzi jezdni ul. A. W konsekwencji decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta Z. ponownie ustalił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji określając w decyzji wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na to, że teren inwestycji nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadzono wymaganą przepisami analizę, w wyniku której ustalono, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki wymagane prawem. Od otrzymanej decyzji B. J. po raz kolejny wniosła odwołanie podnosząc, iż w trakcie postępowania zabezpieczono w drodze postanowienia, o którym mowa powyżej, jedynie interesy Skarbu Państwa, nie zabezpieczono natomiast interesów sąsiedzkich albowiem planowana inwestycja do reszty pozbawi nieruchomość B. J. słońca i światła. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną wskazując w uzasadnieniu, iż w myśl przedłożonej analizy proponowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich o funkcji mieszkaniowej. Z dołączonego do akt sprawy oświadczenia projektanta wynika też, iż konstrukcja budynku nie pozwala na postawienie ściany nośnej na stropie w odległości 3 m od granicy sąsiada albowiem budynek posadowiony jest w granicy nieruchomości. Odnosząc się do odwołania strony organ II instancji wskazał nadto m.in., że sprawa ewentualnego zacienienia nieruchomości odwołującej się może być przedmiotem badania dopiero na etapie postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych, nie może natomiast stanowić o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślił także, że wydana decyzja nie zezwala na podjęcie budowy, a jedynie ustala warunki na jakich w przyszłości inwestycję można by realizować. Kwestie szczegółowe zostaną natomiast rozstrzygnięte dopiero w trakcie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego inwestycji i udzielenia pozwolenia na budowę. Pismem z dnia [...]r. B. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając, iż proponowana przez inwestora rozbudowa domu wskutek zacienienia spowoduje całkowitą degradację należącej do niej nieruchomości oraz budynku mieszkalnego. Na dowód skarżąca dołączyła [...] fotografii obrazujących zacienienie niższego z dwóch położonych na jej działce budynków, którego to obiektu nie obejmowały zawarte w aktach administracyjnych zdjęcia posesji. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 7 marca 2007 r. skarżąca potwierdziła, iż zacienienie nie dotyczy budynku ukazanego na zdjęciach znajdujących się w aktach administracyjnych, lecz starego niskiego budynku znajdującego się za nowym domem i obecnie z nim połączonego. Podkreśliła też, iż w jej odczuciu dalsza rozbudowa i nadbudowa budynku pogłębi stan zacienienia tego właśnie małego obiektu. Z kolei pełnomocnik SKO w C. wnosząc o oddalenie skargi podkreślił, iż wprawdzie w ramach postępowania administracyjnego nie ustalono że na działce B. J. istnieje oprócz budynku głównego, którego zdjęcia znajdowały się w aktach administracyjnych, także drugi parterowy, lecz fakt ten nie ma wpływu na wydaną decyzję. Jak bowiem wynika z okazanych zdjęć ów mały budynek już w chwili obecnej jest całkowicie zacieniony, a tym samym planowana inwestycja nie może wpłynąć na jego dalsze zacienienie. Dodatkowo, na pytanie Sądu pełnomocnik SKO oświadczył, iż zdaniem organu II instancji w sytuacji, w której decyzja administracyjna nie odbiega treścią od decyzji uprzednio uchylonej istnieje możliwość wykorzystania projektu rozstrzygnięcia sporządzonego na potrzeby decyzji uchylonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji orzeczenie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. zwanej dalej: u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W myśl z kolei art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Przywołany przepis stanowi mianowicie, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wskazać też należy, że w celu zagwarantowania stosownej fachowości oceny uwarunkowań dotyczących ładu przestrzennego sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się, zgodnie z art. 60 ust. 4 ustawy, osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że rozpatrując wniosek E. P., dotyczący inwestycji, która jak wynika z akt sprawy zlokalizowana miałaby być na terenie nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględniły wymogi przewidziane w przytoczonych powyżej przepisach. W trakcie postępowania przed organem I instancji architekt o uprawnieniach budowlanych sporządził bowiem analizę funkcji i cech zabudowy, wyznaczając stosowny obszar analizowany. W wyniku analizy ustalił, iż z uwagi na to, że wszystkie działki w najbliższym sąsiedztwie posiadają zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz gospodarczą planowana inwestycja nie naruszy ani funkcji, ani linii zabudowy, ani też wskazań dotyczących stosunku powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Nadto w granicach analizowanego obszaru istnieje zabudowa mieszkaniowa dwukondygnacyjna natomiast przedmiotowy budynek stanowi obiekt jednokondygnacyjny, który dwie kondygnacje osiągnąłby dopiero w wyniku planowanej rozbudowy. W konsekwencji architekt sporządził projekt decyzji, a wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy. Określa ono bowiem warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, a także warunki w zakresie ochrony interesu osób trzecich. Organ I instancji podkreślił w tej mierze, iż inwestycja nie może naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zwłaszcza nie może powodować pozbawienia dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Nadto, jak wynika zarówno z akt sprawy jak też treści decyzji pierwszoinstancyjnej w trakcie postępowania administracyjnego postanowieniem wydanym w trybie art. 106 k.p.a. Prezydent Miasta Z. pozytywnie uzgodnił warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji w odległości zmniejszonej z 6,0 m do 3,5 m od krawędzi jezdni ul. A. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wspomniana wyżej analiza zabudowy, a także projekt decyzji administracyjnej, sporządzone zostały przez architekta dla celów wydania przez organ I instancji decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r., które to rozstrzygnięcie zostało jednak uchylone przez organ II instancji. Analiza ta, bez jej ponownego sporządzenia, została następnie przyjęta przez organ I instancji także jako załącznik do decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...]r. Sąd podziela jednak w tej mierze wyrażone w trakcie rozprawy stanowisko pełnomocnika organu II instancji, iż wobec faktu, że pierwotna decyzja pierwszoinstancyjna została uchylona jedynie ze względów formalnych (niewłaściwa forma wyrażonej przez Prezydenta zgody na zmniejszenie odległości obiektu od krawędzi jezdni), bez kwestionowania jej merytorycznej poprawności, a decyzja wydawana w wyniku ponownego postępowania zawiera identyczne rozstrzygnięcie jak decyzja poprzednia, a także wobec nieznacznego upływu czasu pomiędzy obydwiema decyzjami, który nie mógł spowodować istotnych zmian w zabudowie analizowanego obszaru, względy ekonomiki zezwalały na posłużenie się tą samą, sporządzoną już uprzednio przez architekta analizą. Zdaniem Sądu wydana w sprawie decyzja pierwszoinstancyjna pozostawała zatem w zgodzie z prawem, a w konsekwencji za nie naruszającą prawa uznać należy także utrzymującą ją w mocy, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu, decyzję organu II instancji. Podzielić należy także sformułowane w decyzji drugoinstancyjnej w odpowiedzi na zarzuty B. J. wyjaśnienie, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie zezwala inwestorowi na rozpoczęcie inwestycji i nie przesądza o technicznej możliwości jej realizacji. Sąd wskazuje bowiem skarżącej, iż decyzja o warunkach zabudowy potwierdza jedynie, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego i wprowadza ogólne warunki (np. w odniesieniu do ochrony interesów osób trzecich), które muszą być spełnione aby mogła ona zostać zrealizowana. Ocena natomiast czy warunki owe zostały spełnione należeć będzie do organów rozpoznających pod kątem przepisów budowlanych ewentualny wniosek inwestora o udzielenie mu pozwolenia na budowę. Podkreślenia bowiem wymaga, iż decyzja o warunkach zabudowy w zakresie opisu inwestycji, jej parametrów technicznych i gabarytów oraz usytuowania na działce musi być na tyle ogólna, aby nie wkraczać w sferę zarezerwowaną dla prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja ta powinna określać jedynie rodzaj inwestycji oraz linie rozgraniczające jej teren, a także wskazywać przewidziane w przepisie tym warunki i wymagania. Związane z budową szczegółowe kwestie techniczne należą natomiast do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego. Tym samym zarzuty B. J. odnoszące się do ewentualnego dalszego zacienienia znajdującego się jej działce niewielkiego budynku po rodzicach, będą mogły być rozpatrywane dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie mogą natomiast wpłynąć na treść decyzji o warunkach zabudowy z istoty swojej oceniającej planowaną rozbudowę budynku mieszkalnego jedynie w aspekcie ładu przestrzennego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.