II OSK 1399/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. i E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 505/06 w sprawie ze skargi T. J. i E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w zakresie utrzymania czystości na terenie gminy oddala skargę kasacyjną Decyzją dnia [...] lipca 2006r. znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Sobków z dnia [...] marca 2006r. znak: [...] nakazującą T. i E. J. wyposażyć własną nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych do dnia 30 czerwca 2006r. i orzekło o nakazaniu Państwu T. i E. J. - właścicielom działki nr [...] w B. wyposażyć tę nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych w terminie do dnia 31 grudnia 2006r. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podniosło, iż podstawę orzekania Wójta Gminy Sobków stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), który nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymania czystości i porządku na własnej nieruchomości między innymi przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych oraz gromadzenie nieczystości w zbiornikach bezodpływowych. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków wynikających z ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) na podstawie art. 5 ust. 7 powołanej ustawy wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 - 4 art. 5. T. i E. J. w odwołaniu podnosili, że decyzja naraża ich na niczym nie uzasadnione ogromne koszty, których nie są w stanie ponieść. Wprawdzie zamierzają wybudować zbiornik bezodpływowy ale stopniowo, w miarę możliwości finansowych. W ich ocenie, nie zanieczyszczają ściekami ani własnej ani cudzej nieruchomości. Skoro w budynku mieszkalnym nie ma instalacji kanalizacyjnej to nie można podłączyć do niej zbiornika bezodpływowego, gdyż zbiornik musi mieć dopływ ścieków, aby pełnił swoją funkcję użytkową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach ustaliło, że działka nr ewidencyjny [...] w B. stanowiąca własność T. i E. J. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nie posiadającym instalacji wodno-kanalizacyjnej, jak również sama nieruchomość nie jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych. W budynku zamieszkałym przez pięcioosobową rodzinę znajduje się punkt czerpalny wody z wodociągu gminnego. Kolegium uznało, że w oczywisty więc sposób korzystanie przez rodzinę z niezbędnej do zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych wody naturalnej powoduje wytwarzanie nieczystości ciekłych, które muszą być bezpiecznie gromadzone. We wsi B. nie ma kanalizacji sanitarnej i zgodnie z uchwałą Rady Gminy Sobków Nr XVI/156/2000 nieczystości płynne powinno się gromadzić w zbiornikach bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalniach ścieków ponieważ do roku 2013 gmina Sobków nie będzie miała możliwości technicznych i ekonomicznych by ją wybudować. Wytwarzane na działce nr [...] nieczystości ciekłe z mocy prawa muszą być gromadzone w sposób bezpieczny dla środowiska, nie mogą więc przedostawać się do środowiska jak również stwarzać zagrożenie dla sąsiednich nieruchomości. Uzasadniając decyzję wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Kolegium wskazało, iż zmiana rozstrzygnięcia dotyczyła jedynie terminu wykonania obowiązku, albowiem termin wskazany w decyzji organu I instancji był za krótki aby zobowiązani przeprowadzili całą procedurę niezbędną do uzyskania pozwolenia na budowę zbiornika bezodpływowego nieczystości ciekłych. Nie bez znaczenia z uwagi na rodzaj przedsięwzięcia, jakie ma być realizowane był także aspekt warunków atmosferycznych. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2006 roku, znak: [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. i E. J., domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Sobków. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez niejednakowe traktowanie wszystkich osób zamieszkałych w B., które nie posiadają urządzeń do zbierania nieczystości lecz ograniczenie się do egzekwowania tego obowiązku tylko w stosunku do nich, z uwagi na interwencje sąsiada. Nadto podnieśli, iż w przypadku obowiązku wynikającego z mocy ustawy nie jest wymagana konkretyzacja wykonania takiego obowiązku w formie decyzji, a w związku z tym obie decyzje organów administracyjnych zostały wydane bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym i gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, Kolegium powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie U 7/87 z dnia 9 marca 1988r.) wskazało, że sformułowana w tym przepisie zasada "polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną w danym stopniu mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach na skutek wniesionego przez Państwa J. odwołania było zobowiązane rozpatrzyć konkretną sprawę nie było zaś organem właściwym do zobowiązania wszystkich właścicieli nieruchomości z miejscowości B. nie posiadających bezodpływowych zbiorników na nieczystości ciekłe do ich wybudowania. Zadania tego typu, jak podkreśliło Kolegium zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach należą do obowiązkowych zadań własnych gminy. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Kolegium uznało za bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r., II SA/Ke 505/06 skargę oddalił uznając że zaskarżona decyzja prawa nie naruszała. Regulacje służące utrzymaniu czystości i porządku jak również w tym zakresie zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości zawiera ustawa z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. - cytowana dalej jako ustawa). Szczególne obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku określa art. 5 ust 1 - 4 ustawy. Stosownie do dyspozycji art. 5 ust. 1 pkt 2 właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Dyspozycja powołanego przepisu ustawy jest jasna i nie budzi zastrzeżeń interpretacyjnych. Treść art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, że dla realizacji celów ustawy na właściciela nieruchomości ustawodawca nałożył obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w sytuacji gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - obowiązek wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Dokonane w sprawie niekwestionowane ustalenia potwierdzają, że nieruchomość położona w B. oznaczona nr ewidencyjnym nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i stanowiąca własność T. i E. J. nie jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, jak również na terenie gminy brak istniejącej sieci kanalizacyjnej. Z powyższych faktów wynika zatem, że obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku o jakich mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy właściciele nieruchomości położonej w B. nie wykonali. Wbrew twierdzeniom skarżących brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zarówno zaskarżonej decyzji jak i utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy Sobków albowiem zarzut, iż obowiązki właściciela nieruchomości jako wynikające z mocy ustawy nie wymagają konkretyzacji w formie decyzji jest nietrafny. Zasada ta, jakkolwiek słuszna ,doznaje ograniczenia, jeżeli przepis prawa materialnego nakazuje wydanie decyzji w przedmiocie określenia obowiązku wynikającego z mocy prawa. Taka sytuacja występuje na gruncie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 7 ustawy w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków określonych w ust. 1- 4 art. 5 wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Skoro zatem przepis prawa materialnego wprost określa sposób załatwienia sprawy administracyjnej ( poprzez wydanie decyzji administracyjnej) w przypadkach wymienionych w tym przepisie, Wójt Gminy Sobków na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy zasadnie nałożył na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości stanowiącej ich własność w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych. Bez znaczenia dla oceny zasadności wydanej decyzji jest okoliczność braku możliwości finansowych skarżących dla realizacji nałożonego obowiązku, albowiem ustawodawca nie przewidział w tym zakresie rozstrzygania w ramach uznania administracyjnego. Za nietrafny uznał Sąd również zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w rozumieniu art. 184 Konstytucji RP i art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych obejmuje ocenę zaskarżonego do sądu aktu administracyjnego co do zgodności z przepisami, które mają zastosowanie w danej sprawie administracyjnej. Okoliczność, iż w stosunku do innych osób znajdujących się, w ocenie skarżącego, w takiej samej jak on sytuacji faktycznej nie została zastosowana taka sama ocena prawna nie podważa zasadności zaskarżonej decyzji i nie uzasadnia jej uchylenia z tych powodów. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w świetle regulacji prawnych tj. art. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach kolegium jest właściwe do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy, a zatem ustalenia czy abstrakcyjna norma prawna znajduje zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Nie jest natomiast organem właściwym do nakładania obowiązków bądź nadawania uprawnień innym podmiotom, których dane postępowanie administracyjne nie dotyczy. Powyższy wyrok zaskarżyli T. i E. J. wnosząc o "uchylenie w całości tej decyzji ,która w swym rozstrzygnięciu poza naruszeniem powołanych przepisów narusza art.2 i 32 Konstytucji RP, umorzenie postępowania i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwzględnieniem na rzecz skarżących kosztów postępowania skargi kasacyjnej jako kosztów postępowania w sprawie". Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust.1 i art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących wywodził, że budynek był wybudowany wcześniej niż uchwalono ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie może spełniać wymogów ustawy. Ustawa pozostaje zatem w kolizji do art. 140 kc. Jeśli w domu nie ma instalacji sanitarnej, to - zdaniem pełnomocnika - bezodpływowy zbiornik na ścieki należy wybudować tylko gdy wynika to z projektu budowlanego. Gdy taki obowiązek z projektu nie wynika, wystarczyć musi zwyczajny "wychodek", co należy uznać za w pełni zrozumiałe. Organ gminy ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają kompetencji do nakazywania wykonania stałego odbiornika ścieków a o ile ustawa miałaby mieć zastosowanie to zgodnie z art. 2 i 32 Konstytucji wskazany obowiązek należałoby nakładać na wszystkich obywateli. W B. jest wiele osób nieposiadających szamb a nie nałożono na nich obowiązku ich wybudowania. Zdaniem pełnomocnika, "musi w takiej sytuacji zasługiwać na obrzydliwość to, że Wójt Gminy ma w ramach ustawy służyć rachunkowi realizowania skarg jednego na drugiego a nie realizacji prawa...". "Takie rozwiązanie jakie przyjął był WSA w Kielcach narusza porządek konstytucyjny i tak postępować nie można skoro Wójt Gminy nie uznał za stosowne nałożyć wiadomego obowiązku na licznych, zamieszkałych w B., nie posiadających szamb. Jeżeli zatem forma skargi ma być realizacją omawianej ustawy to naruszeniem tym wyrokiem porządku konstytucyjnego jest oczywiste." Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, nie posiada bowiem uzasadnionych podstaw. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i dlatego wprowadzono wymóg jej sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika – adwokata bądź radcę prawnego. Skarga kasacyjna musi wskazywać podstawy określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany (art. 176 Ppsa). Skarga kasacyjna nie spełnia tak określonych wymogów, zarzut naruszenia prawa materialnego nie został powiązany ze wskazaniem czy chodzi o błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie ,żądania w niej wyrażone nie mają podstaw w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a uzasadnienie nie odnosi się do wskazanych jako naruszone przepisów art.5 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 13 września 1966 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminie (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz.2008 ze zm.). Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zaskarżony wyrok i to tylko w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 ust. 1 Ppsa) a nie zaskarżona wcześniej decyzja. Niezrozumiałe i niemające związku z kompetencjami Naczelnego Sądu Administracyjnego są zatem żądania "uchylenia w całości decyzji...,umorzenie postępowania...względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania organowi I instancji ...". Wątpliwości nie wyjaśnia uzasadnienie skargi kasacyjnej w której kwestionowane są postanowienia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie jako nieprzystające do realiów wiejskich i naruszające ? art. 140 kc oraz zasadę niedziałania prawa wstecz w stosunku do budynków wybudowanych przed 1996 r. W uzasadnieniu na pierwszy plan wysunięte są wywody o niekonstytucyjności działania organów administracji, które nakładają ustawą określone obowiązki tylko na niektóre osoby i tym samym naruszają konstytucyjną zasadę równości. W uzasadnieniu stwierdza się, że "wobec tego paść musi pytanie na które strona uzyska odpowiedź w NSA czy w warunkach inkryminowanej ustawy egzekucja jej postanowień obejmuje tylko tych których obejmuje się skargą, czy też wszystkich, którzy według tej ustawy szamba powinni mieć". Naczelny Sąd Administracyjny nie odpowiada na pytania skarżących, rozpoznaje jedynie – w oparciu o kryterium legalności i tylko w granicach skargi kasacyjnej - czy konkretny zaskarżony wyrok odpowiada prawu (z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi). Wskazane jako naruszone przepisy art. 5 ust. 1 i ust. 7 pow. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie stanowią, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym a w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków określonych w ust. 1-4, wójt wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Skarżący naruszyli wskazany obowiązek i tym samym zasadnie wójt w drodze decyzji nakazał im jego wykonanie a w konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazanych przepisów nie naruszył ani przez błędną wykładnię ani przez niewłaściwe zastosowanie. Okoliczności sprawy nie są kwestionowane, a to, czy wójt nakłada wskazane obowiązki na inne osoby, które, zdaniem skarżących, także ich nie wykonują, pozostaje poza zakresem kontroli NSA, zważywszy że zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości stawiany jest decyzji a nie wyrokowi, w którym Sąd I instancji odniósł się do tej kwestii podzielając zdanie organu odwoławczego iż okoliczność, iż w stosunku do innych osób znajdujących się, w ocenie skarżących, w takiej samej sytuacji faktycznej nie została zastosowana taka sama ocena prawna nie podważa zasadności zaskarżonej decyzji i nie uzasadnia jej uchylenia. Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej nie miały uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.