II SA/Łd 19/07

Dnia 16 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant ref. staż. Nina Krzemieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2007 roku sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. Z. z dnia 3 lutego 2005 roku odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: jednorodzinnego, parterowego budynku mieszkalnego z garażem i poddaszem mieszkalnym, przyłącza wodociągowego, energii elektrycznej i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A, na działce nr 162/2. W uzasadnieniu powyższej decyzji wyjaśniono, iż sprawa była już dwukrotnie przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego pierwotnie decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i utrzymującą ją w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2005 roku. W uzasadnieniu orzeczenia Sądu podniesiono, iż ograniczenie obszaru analizowanego w celu oceny tzw. "dobrego sąsiedztwa" tylko do działek bezpośrednio graniczących z tą, na której planowana jest realizacja inwestycji, jak i terenów zlokalizowanych po jedynej stronie drogi nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Dodatkowo organ administracyjny z obszaru analizowanego wykluczył nieruchomości znajdujące się po przeciwnej stronie ul. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na brak wyjaśnienia przez oba organy administracyjne, dlaczego do analizy przyjęto obszar usytuowany po jednej stronie drogi publicznej, skoro przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wprowadzają tego rodzaju ograniczeń (§ 3 ust 1 i 2). W dalszej części uzasadnienia decyzji Prezydent Miasta Ł. zaznaczył, iż wydając decyzję z dnia [...] ponownie odmawiając ustalenia warunków zabudowy uwzględnił wytyczne Sądu oraz oparł się na ustaleniu, że budynki istniejące wzdłuż ul. A, usytuowane zarówno po tej samej stronie ulicy, co działka objęta wnioskiem, jak i po przeciwnej stronie nie mogą wyznaczać linii zabudowy i innych cech architektonicznych dla budynku mieszkalnego planowanego na działce skarżącej, mającego znajdować się w odległości około 100 m od drogi. Powyższa decyzja organu I instancji, na skutek wniesienia odwołania, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż Prezydent Miasta Ł. nie ocenił inwestycji skarżącej pod kątem zachowania ładu przestrzennego na omawianym terenie, traktując obowiązujące przepisy w sposób rygorystyczny, nie uzasadniając przy tym dostatecznie swego stanowiska. Zdaniem Kolegium nie została też w sposób dostateczny udowodniona przez organ okoliczność braku spełnienia warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Nadto zwrócono uwagę, iż art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia każdemu, kto ma tytuł prawny do gruntu, prawo swobodnego jego zagospodarowania. Rozpatrując po raz trzeci sprawę Prezydent Miasta Ł. zwrócił uwagę na fakt, iż powyższe stanowisko organu odwoławczego jest sprzeczne z treścią powołanego art. 6 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie podzielono również opinii organu II instancji, iż planowana inwestycja nie wpłynie na istniejący stan zagospodarowania jako kontynuująca istniejące funkcje i cechy, ponieważ wniosek taki można wyciągnąć dopiero po przeprowadzeniu prawidłowej analizy. Podniesiono, iż działka skarżącej dostępna z ul. A ma 300 m długości. Na odcinku 230 m jej szerokość wynosi 28 m, a na pozostałym 70 m odcinku przyległym do drogi - 6 m. Szerokość taka wyklucza możliwość lokalizacji budynku w tej części działki. Przy usytuowaniu budynku poza tym odcinkiem działki znajdowałby się on w odległości od 70 m do 270 m od linii zabudowy istniejącej po stronie działki objętej wnioskiem oraz od 110 do 300 m od linii zabudowy istniejącej po przeciwnej stronie ul. A. Zważono, iż przy takim usytuowaniu budynku nie może być mowy o łącznym spełnieniu warunków art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również o kontynuacji funkcji i cech charakteryzujących zabudowę istniejącą. Podkreślono, iż lokalizacja nowego budynku z dala od budynków na działkach sąsiednich, byłaby sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588) oraz byłaby zaprzeczeniem kontynuacji polityki przestrzennej, którą tworzył nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Powołując się, na uregulowania art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, iż z analizy przeprowadzonej pod kątem sprawdzenia, czy planowana zabudowa jest zgodna z przepisami odrębnymi wynikało, że w zależności od miejsca usytuowania budynku na terenie działki warunek wymieniony w punkcie piątym powołanego artykułu mógłby nie zostać spełniony. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wyjaśnił, iż część działki od strony drogi położona jest w miejscu, w którym ukształtowanie terenu tworzy naturalne zagłębienie dla spływu wód roztopowych i opadowych. W opinii Prezydenta Miasta Ł. usytuowany w tym miejscu planowany budynek mieszkalny naruszałby art. 75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627). Mając na uwadze treść powyższego przepisu stwierdzono, iż kwestia zachowania naturalnego ukształtowania terenu winna zostać wyjaśniona na etapie ustalenia warunków zabudowy, a nie w fazie opracowania projektu budowlanego, jak wynika z decyzji organu II instancji. Zważono, iż usytuowanie budynku w tej części działki, wymuszające zmianę w ukształtowaniu terenu poprzez podniesienie poziomu gruntu wokół budynku, może spowodować konieczność odprowadzenia wód powierzchniowych na działki sąsiednie. Takie rozwiązanie z kolei byłoby niezgodne z art 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 239 poz. 2019 ze zm). W związku z powyższym stwierdzono, iż lokalizacja budynku zgodna z przepisami odrębnymi, byłaby możliwa w wyżej położonym miejscu działki, poza obszarem spływu wód (w odległości od 150 do 250 m od linii istniejącej zabudowy). Wyjaśniono, iż z przeprowadzonej analizy wynika, że istniejący stan zagospodarowania terenu znajdującego się w granicach obszaru analizowanego nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie dotyczącym ustalania: linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu, o których mowa w § 1 pkt 1-5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Reasumując zważono, iż planowana inwestycja, niezależnie od miejsca usytuowania na działce skarżącej nie spełnia warunków z art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła S. Z. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy. Odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie przepisów prawa, tj. art. 6 ust. 2 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie przepisów postępowania. W odwołaniu wskazano, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję posługując się wąskim rozumieniem sąsiedztwa, co prowadzi do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Wydając po raz kolejny decyzję niezgodną z wnioskiem organ orzekający nie zastosował się do wskazań Sądu. Powołując się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, odwołująca podniosła, iż przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku planowanej inwestycji, zostały spełnione. S. Z. zakwestionowała twierdzenia zawarte w decyzji dotyczące ograniczeń dla swobodnego spływu wód opadowych, które powstaną w związku z realizacją zabudowy. Podkreśliła, że nie zostały one poparte żadnymi ekspertyzami. Ponadto organ orzekający nie wziął pod uwagę, że odprowadzenie wód opadowych możliwe jest nie tylko poprzez podniesienie terenu, ale także poprzez wykonanie drenażu wokół budynku. Odwołująca się wskazała także na uzasadnienie decyzji Kolegium z dnia [...], w którym mowa o swobodnym zagospodarowaniu terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy, art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji zważono, iż ze względu na kształt działki nr 162/2, nie sposób rozważać możliwości jej zabudowy w pasie 70 metrów od ulicy A. Na tym odcinku bowiem działka posiada zaledwie 6 metrów szerokości, co jednoznacznie wskazuje, że ten fragment działki stanowi drogę dojazdową do jej pozostałej części. Okoliczność ta, zdaniem organu, jest bezsporna i nie wymaga dodatkowego uzasadnienia. Poza tym pasem gruntu (o długości 70 m) działka posiada szerokość, która zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, może stanowić przedmiot zabudowy. Stwierdzono, że ta część działki skarżącej położona jest w naturalnym zagłębieniu terenu będącym miejscem spływu wód roztopowych i opadowych. Potwierdza to mapa zasadnicza stanowiąca załącznik do decyzji, na której pokazano rzeźbę wysokości terenu. W przypadku lokalizacji obiektu (w pasie o szerokości 70-150 m od drogi), ukształtowanie terenu uniemożliwi swobodny odpływ wody opadowej od budynku. Wody opadowe będą gromadziły się wokół budynku, a ich swobodny odpływ w kierunku ul. A będzie uniemożliwiony właśnie poprzez opisane ukształtowanie terenu. Węższa część działki położona jest bowiem wyżej w stosunku do terenu przewidzianego pod zabudowę. W opinii organu II instancji wspomniany przez odwołującą się drenaż nie może stanowić w tej sprawie rozwiązania problemu odprowadzania wód opadowych od budynku, bowiem odprowadzenie wody od budynku musiałoby się odbywać, wbrew regułom fizyki, pod górę. W związku z powyższym, w opinii Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lokalizacja inwestycji będzie pozostawała w sprzeczności z § 316 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej części uzasadnienia przypomniano, iż w toku postępowania ustalono, iż planowany budynek musiałby znajdować się w odległości od 70 m do 270 m od linii zabudowy wyznaczonej przez obiekty istniejące po tej stronie ul. A. Tak znaczna odległość budynku od istniejącej zabudowy stwarzałaby precedens do wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla kolejnych inwestycji planowanych do realizacji na działkach powstałych w wyniku podziału gruntów rolnych i mających dostęp do drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego, dopuszczenie zabudowy na działce nr 162/2 spowodowałoby rozproszenie zabudowy, a tym samym zachwianie ładu przestrzennego na wskazanym terenie. W obszarze analizowanym brak jest bowiem działki zabudowanej w bliskiej okolicy, która tworzyłaby z planowaną zabudową harmonijny układ urbanistyczny. Powołując się na regulację § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. stwierdzono, iż żadna z działek dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, przede wszystkim w zakresie możliwości określenia linii zabudowy dla planowanego obiektu. Dodatkowo podkreślono, iż na załączonej do akt sprawy mapie zasadniczej (analiza graficzna) można wprawdzie znaleźć obiekty położone po przeciwnej stronie ulicy (tj. przy ul. A 34 i 38), zlokalizowane w odległości ok. 50 m od tej drogi. Obiekty te znajdują się poza obszarem analizowanym, jednakże słusznym było wskazanie, że stanowią one uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej zrealizowanej na tych działkach. Przyjęto więc, że zostały zlokalizowane w ramach istniejących siedlisk. Reasumując stwierdzono, że organ I instancji rozważył wniosek inwestora pod kątem ładu przestrzennego i ewentualnych zagrożeń wynikających z realizacji nowej zabudowy, w szczególności dla walorów urbanistycznych i krajobrazowych danego obszaru. Prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz ocenił inwestycję z punktu widzenia zgodności z przepisami odrębnymi. W dniu 4 grudnia 2006 roku S. Z. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie i ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w obszarze analizowanym, na działce sąsiedniej nr 162/3, zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny z poddaszem nieużytkowym, a zrealizowanie planowanej przez skarżącą budowy wiązałoby się z innym ukształtowaniem dachu, co w jej opinii było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Zdaniem skarżącej organy administracji zbyt wąsko zinterpretowały pojęcie "działki sąsiedniej" co w konsekwencji rzutuje na jej prawo własności. Wnosząca skargę podniosła, iż twierdzenia organu, że usytuowanie planowanego budynku w niżej położonym miejscu uniemożliwiałoby swobodny spływ wody opadowej od budynku były niepoparte żadnymi argumentami. W opinii skarżącej na przymiot wiarygodności nie zasługuje również argumentacja organu zgodnie, z którą jedynie podniesienie terenu może zapewnić swobodny spływ wody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym – zgodnie z § 2 tego artykułu – kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej lub w postanowieniu z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego właściwego na czas wydania decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bada więc zaskarżone orzeczenie pod kątem wszelkich naruszeń prawa, a nie tylko tych wskazanych w skardze. Stosownie do treści art. 133 § 1 powołanej ustawy Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu oraz przyczyny wzruszenia decyzji, a także nie będąc ograniczony zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszenia prawa, który rodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji ją poprzedzającej. Przepisy miarodajne dla oceny prawidłowości działań administracji publicznej w niniejszej sprawie zawiera ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), stanowiąc w przepisie art. 59 ust. 1, iż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem określonych sytuacji, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 tejże ustawy stanowi natomiast, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W dalszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ), w celu ustalenia i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Stosownie zaś do § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W świetle § 9 powołanego rozporządzenia częściami składowymi decyzji o warunkach zabudowy są: część tekstowa decyzji (§ 9 ust. 1), część graficzna decyzji (§ 9 ust. 1) oraz załącznik do decyzji w postaci wyników analizy, o której mowa wyżej, zawierających część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 2). W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt II OSK 200/06 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wypowiedział się, iż określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury załączniki są integralną częścią decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a brak któregokolwiek z nich powoduje, że kontrolowana decyzja nie jest kompletna, co może budzić obawę skarżącej co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej art. 61 § 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analogiczna sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie zawiera kompletu części składowych wymaganych powołanymi przepisami, albowiem brak jest załącznika zawierającego część tekstową analizy. Co prawda, organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czyni próbę dokonania takiej analizy, ale nie zmienia to faktu, iż w niniejszej sprawie decyzja wydana została z naruszeniem § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ rozpatrywał usytuowanie projektowanego budynku w zasadzie w dwóch miejscach stanowiącej własność skarżącej działki, tj. w pasie 70 – 150 m od ulicy A obejmującym obniżenie terenu oraz w pasie 150 – 270 m, gdzie obniżenie to nie występuje. Bezspornym w sprawie było bowiem, iż usytuowanie budynku w pasie gruntu o długości 70 m i szerokości 6 m, przylegającym bezpośrednio do ul. A nie jest możliwe. W ocenie organu usytuowanie budynku w pasie 70 – 150 m naruszałoby wskazane przez organ przepisy odrębne (prawo wodne, prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jako że budynek nie może być usytuowany w naturalnym zagłębieniu terenu, będącym miejscem spływu wód opadowych i roztopowych. Proponowane zaś przez skarżącą zastosowanie drenażu nie rozwiąże problemu, bowiem odprowadzenie wody od budynku musiałoby odbywać się wbrew zasadom fizyki pod górę. Należy zgodzić się ze skarżącą, że ocena ta, nie poparta obiektywną, szczegółową ekspertyzą sporządzoną przez podmiot posiadający specjalistyczną wiedzę w tym zakresie jest dowolna, a przede wszystkim niewystarczająca dla poczynienia wyprowadzonego z niej wniosku co do możliwości lokalizacji inwestycji. Organ naruszył tym samym zasadę wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.). Kolejne zagadnienie w tej sprawie stanowi pojęcie tak zwanego "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności "linii zabudowy". Organ przyjął bowiem, że usytuowanie budynku w pasie 150 – 270 m, od ulicy A nie jest również możliwe, gdyż naruszałoby ustalony ład przestrzenny i prowadziło do rozproszenia zabudowy, jako że przeprowadzona analiza nie daje podstaw do wyznaczenia linii zabudowy w odległości 70 m i większej od linii zabudowy wyznaczonej wzdłuż ul. A. Zagadnieniem tym zajmował się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie sygn. akt II SA/ Łd 931/06 (wyrok z dnia 26 stycznia 2007 r.). Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przedstawione w uzasadnieniu powołanego wyroku. Analizując przesłankę "dobrego sąsiedztwa" należy wskazać na przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy, który pozwala organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy w sytuacji, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W dalszej części przepis ten odwołuje się do kryteriów, które mają określać wymagania nowej, projektowanej zabudowy wskazując na konieczność kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z powyższego wynika, iż dla nowej zabudowy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli stanowić ona będzie kontynuację dotychczasowych funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Doprecyzowując warunki, jakie winna spełniać nowa zabudowa ustawa mówi o kontynuacji gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Rodzi się zatem pytanie, jak należy rozumieć pojęcie "linia zabudowy", w sytuacji, gdy ustawa nie podaje legalnej definicji tego pojęcia. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) stanowi w § 1 ust. 1, iż określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy. W przepisie § 4 tegoż rozporządzenia wskazuje się natomiast, iż "obowiązującą linię nowej zabudowy" na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). Porównanie zapisów art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadzi do wniosku, iż ustawodawca posługuje się pojęciem "linii zabudowy", podczas gdy prawodawca w tym miejscu aktu wykonawczego mówi o "obowiązującej linii nowej zabudowy". Rodzi się zatem wątpliwość, jaka jest wzajemna relacja obu pojęć. Skoro jednak w przepisie § 1 tegoż rozporządzenia określającym jego zakres mówi się o wymaganiach dotyczących ustalania "linii zabudowy", to nie może budzić wątpliwości, iż przepisy wskazanego powyżej rozporządzenia wykonując funkcję komplementarną wobec treści ustawy, z całą pewnością jedynie wyjaśniają zawarte w ustawie pojęcie "linia zabudowy", a w szczególności wskazują kryteria pozwalające wyznaczyć ową "linię zabudowy". Hierarchiczne ukształtowanie źródeł prawa jednoznacznie wskazuje na to, iż zapisy rozporządzenia nie mogą pozostawać w sprzeczności z zapisami aktu wyższego rzędu, a w szczególności rozporządzenie nie może posługiwać się pojęciami nieznanymi tej ustawie, która stanowi podstawę do jego wydania. Nie może budzić wątpliwości, iż pod pojęciem "linii zabudowy" należy rozmieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowań od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza w istocie wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, którym winna być pozostała część nieruchomości inwestora, znajdująca się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Tym samym, do inwestora należy określenie tego, w jaki sposób dokona lokalizacji planowanej inwestycji na terenie należącej do niego nieruchomości, w szczególności uwzględniając wynikającą z ustawy – Prawo budowlane konieczność oddalenia się z inwestycją do granic nieruchomości. Z powyższego punktu widzenia wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę. Skoro bowiem ustawa posługując się pojęciem "linia zabudowy" nie dokonuje dalszego dookreślenia charakteru tej linii, to stosując prawo należy powstrzymać się od dodawania dalszych elementów różnicujących charakter owego pojęcia. Niedopuszczalne jest natomiast przypisywanie temu pojęciu takich elementów dookreślających, które w istocie tworzą nowe pojęcie, sprzeczne z tym, które jest przedmiotem definiowania. Zawarte w rozporządzeniu pojęcie "obowiązująca linia nowej zabudowy" w potocznym rozumieniu mogłaby natomiast wskazywać, iż poprzez działania prawodawcy inwestorowi odebrana została możliwość swobodnego określenia miejsca lokalizacji nowej inwestycji we wskazany powyżej sposób, a inwestycja, aby mogła w ogóle powstać, winna być zlokalizowana wyłącznie w linii istniejącej już zabudowy. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby planowana inwestycja miała zostać zlokalizowana wyłącznie w linii zabudowy. Taki właśnie sposób rozumienia pojęcia "linia zabudowy" wynika z uzasadnienia zakwestionowanych w niniejszym postępowaniu decyzji. Analizując przytoczone powyżej zapisy zarówno ustawy, jak i rozporządzenia należy dojść do wniosku, iż nie występują pomiędzy tymi aktami prawnymi sprzeczności w rozumieniu pojęcia "linia zabudowy". Skoro bowiem zarówno ustawa, jak i rozporządzenie w przepisie § 1 ust. 1 posługują się jednolitym pojęciem "linia zabudowy", to nie sposób uznać, iż prawodawca w § 4 rozporządzenia zamierzał wprowadzić nowe, nieznane ustawie pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", i tym samym w odmienny niż czyni to ustawa sposób ukształtować możliwość lokalizacji nowej zabudowy. Należy tutaj zwrócić uwagę na to, iż w przepisie § 4 omawianego rozporządzenia brak jest jakichkolwiek elementów, które różnicowałyby zakres pojęciowy obu terminów. Prawodawca koncentrując się na podaniu kryteriów, jakie należy brać pod uwagę przy wyznaczaniu linii zabudowy, nie wskazał w jakikolwiek sposób, iż pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", to linia wzdłuż której może być realizowana nowa zabudowa. A tylko wtedy użyty w rozporządzeniu termin "obowiązująca linia zabudowy" należałoby rozumieć tak, jak nakazywałaby to wykładnia językowa. Jednocześnie tylko takie zdefiniowanie tego pojęcia przez prawodawcę prowadziłoby do wniosku, iż mamy do czynienia z kolizją sprzecznych norm prawnych zawartych w aktach prawnych różnego rzędu. W świetle przedstawionej powyżej argumentacji nie sposób zgodzić się z takim rozumieniem pojęcia "linia zabudowy", jakie zostało zaprezentowane przez organy administracji obu instancji i które było przyczyną odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie można również zgodzić się z zapatrywaniem organów, iż linia zabudowy to w istocie określony obszar, przebiegający wzdłuż nieruchomości inwestora, wyznaczony przez istniejącą już zabudowę znajdującą się na działkach sąsiednich, na którym może być zlokalizowana nowa zabudowa. Aby tego rodzaju ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości mogły być prawnie skuteczne, musiałyby wynikać z wyraźnego przepisu prawa. Bez wątpienia przepisu takiego pozbawiona jest zarówno omawiana ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i wskazane powyżej rozporządzenie wydane na jej podstawie. Należy zatem uznać, iż wymagana przepisem art. 61 ust. 1 tejże ustawy kontynuacja linii dotychczasowej zabudowy jest zachowana, jeżeli linia ta – wyznaczona w prawem określony sposób – nie została przekroczona przy planowaniu nowej zabudowy. W praktyce oznacza to, że inwestycja nie może być sytuowana w odległości od drogi publicznej, mniejszej niż ukształtowana dotychczasową zabudową i jest to jedyne ograniczenie w odniesieniu do "linii zabudowy" wynikające z powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Normą prawną, która mogłaby linię zabudowy ukształtować w odmienny sposób, niż wynika to z kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy, mógłby być przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który warunki nowej zabudowy, w tym i linie zabudowy mógłby ukształtować w oparciu o odmienne kryteria i w sposób bardziej restrykcyjny niż czyni to ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopóki jednak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje dla terenu planowanej inwestycji, to możliwości nowej zabudowy winny być kształtowane jedynie w oparciu o te kryteria, które zawiera powyższa ustawa. Z przytoczonych powyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.