II SA/Łd 1094/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2007 roku sprawy ze skargi E. i A. małżonków W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie przepisu art. 138 par. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 1 ust.1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu położonego w Ł. przy ulicy A [...], oznaczonego jako działka nr 27/141, w obrębie [...], objętego księgą wieczystą [...], stanowiącego własność Gminy Ł., a będącego w użytkowaniu wieczystym A. i E. małżonków W.. Organy administracji przeprowadzając postępowanie w sprawie ustaliły, iż E. i A. małżonkowie W. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul A. [...], w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Nieruchomość ta została zabudowana, a wydane pozwolenie dotyczyło budowy trzykondygnacyjnego pawilonu o charakterze usługowo – handlowym w zabudowie szeregowej. W 1990 roku powstał projekt architektoniczno – budowlany nadbudowy jednej kondygnacji na cele mieszkalne. Organy wskazały, iż z obecnie wykonanego opracowania inwentaryzacyjnego pawilonu wynika, że na ogólną powierzchnię 141,9 m² przypadającą na wszystkie kondygnacje 57 m2 powierzchni przypada na pomieszczenia socjalne (magazynowe) w piwnicy i pomieszczenia na parterze, gdzie funkcjonuje sklep. Zdaniem organu pierwszej instancji, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przedmiotowego pawilonu nie można zaliczyć do budynków mieszkalnych. Dalej organy administracji wskazały, iż według wypisu z rejestru gruntów, przedmiotowy grunt posiada oznaczenie [...], co oznacza "inne tereny zabudowane". Na mapie budynek znajdujący się na tym gruncie posiada symbol [...] – to jest "budynek trzykondygnacyjny, niemieszkalny". Organ pierwszej instancji, powołując się na przepisy art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2006 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uznał, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może dotyczyć tylko nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Natomiast nieruchomość położona przy ul. A. [...] nie będąc żadną z wymienionych nieruchomości, nie mogła podlegać przekształceniu w trybie cytowanej ustawy. Według organu pierwszej instancji z opracowania inwentaryzacyjnego pawilonu wynika, iż na ogólną powierzchnię 141,9 m2, dotyczącą pomieszczeń wszystkich kondygnacji, na pomieszczenie socjalne (magazynowe) w piwnicy i pomieszczenia na parterze (funkcjonujący sklep) przypada 57 m2, czyli ponad 30% ogólnej powierzchni. W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Ł. w decyzji z dnia [...] uznał, że zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, pawilonu użytkowanego przez małżonków W. nie można zaliczyć do budynków mieszkalnych, a tym samym nie można zastosować wobec niego regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji A. i E. małżonkowie W. wnieśli o jej uchylenie i zobowiązanie Gminy Ł. do sprzedaży pozostającego w ich użytkowaniu wieczystym gruntu z zastosowaniem bonifikaty, jak dla spółdzielni mieszkaniowych, to jest z odliczeniem 98% wartości nieruchomości. Wnioskodawcy podnieśli, iż jako następcy prawni przejęli prawa i obowiązki po Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł., od której nabyli prawo użytkowania wieczystego gruntu. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., w następstwie rozpoznania powyższego odwołania, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, iż zgodnie z definicją budynku mieszkalnego zawartą w przepisie art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym należy przez to rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej, lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% budynku. Nieruchomość położona w Ł. przy ul. A. [...], nie była zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe, ponieważ na cele niemieszkalne przeznaczone zostało więcej niż 30% ogólnej powierzchni tego obiektu. W tym stanie rzeczy w ocenie organu odwoławczego budynek nie spełniał wymogów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W konkluzji wskazano, iż nie przekreśla to możliwości nabycia przez stronę prawa własności tej nieruchomości w trybie cywilno – prawnym, na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W dniu 20 listopada 2006 r. E. i A. małżonkowie W. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając niezgodność z przepisami prawa miejscowego obowiązującymi w dniu 19 listopada 2004 r. (dzień złożenia wniosku) i postulując nakazanie rozpatrzenia wniosku na podstawie: uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...], z dnia [...] w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży przez Miasto Ł. niektórych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...], z dnia [...], uchwały Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie zasad udzielania bonifikat przy sprzedaży przez Miasto Ł. niektórych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, a także zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie postulując uznanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji za integralną część odpowiedzi na skargę. Dodatkowo podkreśliło, że o charakterze nieruchomości decyduje jej funkcja, która w tym wypadku jest mieszkalno – handlowa. Powoduje to, iż nie można uznać, że działka użytkowana wieczyście przez skarżących podlega przekształceniu z prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie przepisu art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. Odnosząc się do postulatu skarżących dotyczącego nakazania rozpatrzenia sprawy na podstawie wymienionych w skardze aktów prawnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przeprowadzenie postępowania w oparciu o powyższe regulacje mogłoby mieć miejsce tylko wówczas gdyby wniosek skarżących podlegał rozpoznaniu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ale wówczas sprawa ta musiałaby mieć charakter cywilnoprawny i nie podlegałaby załatwieniu w aktualnie rozpoznawanym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją (art. 151 p.p.s.a.). Analizując prawidłowość działań organów administracji publicznej w niniejszej sprawie należy przede wszystkim wskazać, iż przedmiotem rozpoznania organów był wniosek, jaki skarżący złożyli w dniu [...], domagając się przekształcenia na drodze postępowania administracyjnego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności do nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. [...]. Tak zakreślony przedmiot niniejszej sprawy powoduje, iż poza sferą zainteresowania sądu pozostaje możliwość przekształcenia przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w oparciu o inne niż administracyjne regulacje prawne. Tym samym zbędne jest odnoszenie się w toku niniejszego postępowania do tych wszystkich regulacji prawnych, których zastosowania domagali się skarżący, a które nie mogły zostać zastosowane, bowiem wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i regulują zupełnie inny sposób przekształcenia użytkowania wieczystego we własność niż ten, którego domagali się skarżący w toku analizowanego postępowania administracyjnego. Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) stanowi w przepisie art. 1 ust. 1, iż osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy (a więc w dniu 13 października 2005 r.) użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Nie budzi wątpliwości, iż skarżący w dniu wejścia w życie powyższej ustawy byli użytkownikami wieczystymi zabudowanej nieruchomości. Okoliczność powyższa ustalona została w sposób nie budzący wątpliwości w toku postępowania administracyjnego. Natomiast spornym pomiędzy organami administracji publicznej i skarżącymi jest charakter owej zabudowanej nieruchomości. Wedle skarżących użytkowana wieczyście nieruchomość zabudowana jest na cel mieszkaniowy, zaś według organu cel ten nie jest spełniony. Przepisy przywołanej powyżej ustawy nie definiują pojęcia: "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" tak więc zapis ten winien podlegać interpretacji w oparciu o reguły wykładni. Na akceptację zasługuje wynik wykładni, jaki został zaprezentowany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji, aczkolwiek uwagi krytyczne należy podnieść wobec sposobu, w jaki ów rezultat został osiągnięty. Analizując pojęcie "nieruchomość zabudowana na cele mieszkaniowe" należy przede wszystkim wskazać, iż skoro warunkiem umożliwiającym przekształcenie użytkowania wieczystego we własność w powyższym trybie jest legitymowanie się tytułem do nieruchomości zabudowanej w określonym celu albo przeznaczonej pod zabudowę na ten cel, to powstaje zasadnicze pytanie, w jaki sposób może być osiągnięty ów cel. Albo innymi słowy, w jaki sposób zabudowana nieruchomość osiąga ów cel. Prawidłowa jest konkluzja, iż cel mieszkaniowy może realizować jedynie ta nieruchomość, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Co zaś przepisy prawa rozumieją pod pojęciem budynku mieszkalnego zdefiniowane zostało w przepisie art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Co prawda definicja ta dotyczy pojęcia w ramach konkretnej ustawy, innej niż ustawa, na podstawie której rozpoznawany jest wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność, to jednak mając na uwadze, iż definicja budynku mieszkalnego funkcjonuje w ramach tego samego systemu prawa, a nawet precyzyjniej, w ramach tej samej gałęzi prawa (prawo administracyjne), to tym samym zastosowany zabieg interpretatorski bazujący na wykładni systemowej zasługuje na akceptację. O ile jednak wynik zabiegów interpretacyjnych dokonanych przez organy administracji przyniósł satysfakcjonujący efekt, o tyle sposób, w jaki organy osiągnęły ów rezultat zasługuje na krytykę. Organ odwoławczy powołał się bowiem w tym zakresie wprost na postanowienia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie zasad udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które definiując nieruchomość zabudowaną na cele mieszkaniowe wprost odwołuje się do przepisu art. 3 ust 2a ustawy Prawo budowlane. Oczywiście błędem organu jest powoływanie się na takie rozumienie określonych w ustawie przesłanek przekształcenia użytkowania wieczystego we własność, jakie zostało określone w akcie niższego rzędu, wydanym w zupełnie innym celu niż uszczegółowienie kryteriów stosowania określonej instytucji prawnej uregulowanej w ustawie. Tym niemniej powyższy błąd w sposobie dokonania wykładni pojęcia: "nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe" nie miał wpływu na treść, jaką pojęciu temu organ ostatecznie przypisał. W tym miejscu wypada wskazać, iż przepis art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane definiując pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowi, iż jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Na potrzeby niniejszej sprawy najistotniejsza pozostaje konkluzja, iż cel mieszkaniowy zabudowanej nieruchomości pozostaje osiągnięty wówczas gdy jest ona zabudowana budynkiem mieszkalnym, a więc takim, w którym obok lokalu bądź lokali mieszkalnych znajdują się także lokale użytkowe, ale ich powierzchnia nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku. Powyżej zaprezentowane rozumienie tekstu ustawy pozwala dopiero odnieść się do dokonanych przez organy administracji ustaleń na okoliczność rzeczywistej proporcji powierzchni użytkowej i mieszkalnej w należącym do skarżących budynku. Analizując działania organów w powyższym zakresie należy przede wszystkim zaakceptować legalistyczny charakter działań organów. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż budynek znajdujący się na nieruchomości oddanej skarżącym w użytkowanie wieczyste został wzniesiony na podstawie decyzji Nr [...], z dnia [...] jako trzykondygnacyjny pawilon usługowo – handlowy. Następnie decyzją Nr [...], z dnia [...] zatwierdzony został projekt zamienny umożliwiający nadbudowę jednej (czwartej) kondygnacji przeznaczonej na cele mieszkaniowe. Przy tak określonym sposobie użytkowania przedmiotowego budynku wynikającym z udzielonych pozwoleń budowlanych i jednoczesnym zaniechaniu legalnej zmiany sposobu użytkowania części budynku w trybie przepisu art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, musi być oczywiste, iż jedynie czwarta kondygnacja o powierzchni 35,70 m2 spełnia warunki użytkowania na cele mieszkaniowe. Tym samym mając na uwadze, iż powierzchnia całego budynku liczy 141,9 m2, to powierzchnia mieszkalna stanowi jedynie około 25% powierzchni całkowitej. W takiej sytuacji nie można powiedzieć, aby skarżący byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, a tym samym, aby nieruchomość ta była zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Nie ulega wątpliwości, iż sposób użytkowania obiektu budowlanego określony w decyzjach administracyjnych stanowiących podstawę do jego realizacji jest konsekwencją przeznaczenia terenu, na którym znajduje się ów obiekt, na określone cele z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sposób użytkowania obiektu lub jego części może oczywiście ulegać zmianie, aby jednak zmiana ta wywoływała określone skutki prawne winna być przeprowadzona w sposób prawem przewidziany. Podstawę dla dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi przywołany już powyżej przepis art. 71 ustawy Prawo budowlane. Tak długo jak postępowanie to nie będzie skutecznie przeprowadzone, wszelka faktyczna zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części winna co najwyżej prowadzić do wszczęcia postępowania opartego o przepis art. 71a ustawy Prawo budowlane i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (art. 71a ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Z tego punktu widzenia ze zdziwieniem należy odnieść się do tej linii argumentacji skarżących, która uzasadnienia dla mieszkalnego charakteru obiektu budowlanego upatruje w samowolnej zmianie sposobu jego użytkowania. Skarżący w toku postępowania powoływali się również na inne rozstrzygnięcia organu administracji (decyzje w sprawie podatku od nieruchomości) wskazując, iż organ ten jedynie powierzchnię około 20 m2 traktuje jako użytkową, a pozostałą uznaje za mieszkalną. Skoro prawidłowość powyższych rozstrzygnięć nie jest przedmiotem oceny sądu w niniejszym postępowaniu, to nie jest rolą sądu wypowiadanie się co do ich prawidłowości. Natomiast powołując się na te rozstrzygnięcia i konfrontując je – z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa – za stanowiskiem organów prezentowanym w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż pogląd wyrażony w niniejszym postępowaniu, w kwestii wielkości proporcji pomiędzy powierzchnią użytkową i mieszkalną został przez organy należycie uzasadniony. Ponadto stanowisko zajęte w tym zakresie przez organy właściwe w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego we własność odpowiada prawu, na którym oparta jest wydana decyzja administracyjna. W tym stanie rzeczy uznając skargę jako bezzasadną należało oddalić (art. 151 p.p.s.a.).