I OSK 1405/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Ewa Dzbeńska ( spr.) Protokolant Anna Harwas po rozpoznaniu w dniu 5 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Rz 577/06 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 577/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Wyrokiem z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 539/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na skutek skargi Z. M., uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...]. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] Nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt położony we wsi K., zajęty pod drogę publiczną powiatową nr [...] relacji K.-S. W uzasadnieniu wskazano, że skargę uwzględniono z innych przyczyny niż w niej wskazane. Po wniesieniu bowiem w dniu [...] przez Z. M. odwołania od decyzji Starosty R., do tego organu w dniu [...] wpłynął wniosek skarżącej o uzupełnienie decyzji z dnia [...] "co do rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia części parceli gruntowej [...] (droga polna) gm. kat. K. pod drogę publiczna powiatową nr [...] relacji K.-S. we wsi K.". Wniosek złożono w ustawowym terminie, określonym w art. 111 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że jeśli strona w ustawowym terminie składa odwołanie i osobny wniosek o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 111 § 2 kpa to odwołanie jest przedwczesne i wobec tego organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i 105 § 1 kpa powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś akta sprawy powinien przekazać organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Rozpatrując zatem merytorycznie odwołanie skarżącej, pomimo złożonego w terminie wniosku o uzupełnienie decyzji, organ odwoławczy naruszył powołane przepisy kpa, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] Wojewoda P., rozpatrując po raz drugi odwołanie złożone przez Z. M. od decyzji Starosty R., zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że odszkodowanie za grunty zajęte pod drogi publiczne jest rezultatem odjęcia prawa własności, które następuje na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, co wynika z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). W świetle tego przepisu, domagając się odszkodowania, odwołująca obowiązana była przedstawić ostateczną decyzję wojewody potwierdzającą przejście jej prawa własności do nieruchomości zajętej w dniu [...] pod drogę publiczną, na rzecz Powiatu R. Z. M. takiego dokumentu nie przedstawiła, nie uprawdopodobniła nawet faktu, że zajęty pod drogę grunt stanowił jej własność. Ponadto we wniosku z [...] nie wskazała za jaką nieruchomość lub jej cześć żąda odszkodowania. Pomimo tego Starosta R. ustalił, że kwestia odszkodowania może dotyczyć m. in. parceli gruntu rolnego: [...] i [...], które wchodzą w skład działki nr [...]. Parcele te jednak w żadnej części nie znajdowały się w pasie drogowym drogi publicznej relacji K.-S., dlatego organ I instancji orzekł o umorzeniu postępowania odszkodowawczego jako bezprzedmiotowego. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że pismem z [...] Z. M. zwróciła się do Starosty R. z żądaniem uzupełnienia decyzji z [...] w trybie art. 111 § 1 kpa, który to wniosek nie został jeszcze rozpoznany. W takiej sytuacji rozpatrzenie odwołania Z. M. należało uznać za przedwczesne, bowiem organ II instancji powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 kpa umorzyć postępowanie odwoławcze, a akta przekazać organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Z. M., wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie przepisów dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazała, że w postępowaniu nie brali udziału wszyscy współwłaściciele działek, za które skarżąca domaga się odszkodowania i ich następcy prawni. Skarżąca podkreśliła, że bez przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśniającego Wojewoda P. zmienił zasadniczo ocenę materiału dowodowego, stanu faktycznego i wydał zaskarżoną decyzję, dopasowując jej treść do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 września 2005 r., II SA/Rz 539/04. Wojewoda, zarzucając Staroście R. uchybienia polegające na nieustaleniu wszystkich stron postępowania, sam nie doręczył zaskarżonej decyzji wszystkim stronom. Skarżąca wskazała, że w postępowaniu administracyjnym powinna m. in. brać udział A. K., która została uznana przez Sąd za uczestniczkę w postępowaniach o sygn. SAB/Rz 32/03 i II SA/Rz 539/04. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę Z. M. wskazał, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 14 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 539/04 uchylającym decyzję Wojewody P. z dnia [...]. Podstawą kasacji było istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na rozpoznaniu przez Wojewodę odwołania Z. M., pomimo tego, że złożyła ona jednocześnie wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji co do rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 111 § 1 k.p.a. Sąd uznał złożenie odwołania w takiej sytuacji za przedwczesne i nakazał umorzyć postępowanie odwoławcze, zaś akta sprawy przekazać organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie decyzji. Sąd stwierdził, że organ II instancji nie mógł rozpoznać odwołania, a tym samym nie mógł odnieść się do decyzji organu I instancji w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, przed uzupełnieniem tej decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej złożonym w trybie art. 111 § 1 kpa. Pozbawiony był również możliwości weryfikacji dokonanych przez organ I instancji ustaleń a wszelkie rozważania poczynione na tym etapie postępowania byłyby przedwczesne. Decyzja o umorzeniu postępowania miała więc w tym wypadku charakter czysto formalny, a jej istota sprowadzała się do tego, by zakończyć wadliwie uruchomione postępowanie odwoławcze, umożliwić organowi I instancji rozpoznanie wniosku o uzupełnienie decyzji, a w następnej kolejności umożliwić stronom wniesienie ewentualnego środka zaskarżenia od uzupełnionej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że nie zasługują na uwzględnienie podnoszone w skardze zarzuty, iż Wojewoda P., umarzając postępowanie odwoławcze nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania celem ustalenia stron postępowania a w konsekwencji nie doręczył im zaskarżonej decyzji, jak również, że wydanie przez Wojewodę decyzji zgodnej z wytycznymi Sądu, nie znosiło jego obowiązku w tym zakresie. W kwestii następstwa prawnego po A. S. i Z. S. Sąd wypowiedział się w uzasadnieniu wyroku z 14 września 2005 r. wskazując, że okoliczności te były znane organowi I instancji przed wydaniem decyzji, jednakże nie stanowiły one podstawy uchylenia decyzji Wojewody P., gdyż podstawą tą było naruszenie art. 111 kpa. Dopiero wniesienie odwołania od decyzji rozstrzygającej o wszystkich żądaniach (tj. uzupełnionej zgodnie z wnioskiem skarżącej) uruchomi właściwy tok instancji i da organowi odwoławczemu możliwość weryfikacji przeprowadzonego postępowania. Od powyższego wyroku z dnia 16 marca 2007 r. skargę kasacyjną wniosła Z. M., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi Z. M. pomimo istnienia ku temu prawnych, faktycznych i racjonalnych przesłanek wynikających z tych przepisów. Zdaniem skarżącej Wojewoda P., umarzając postępowanie odwoławcze i przekazując akta sprawy Staroście R. celem rozpoznania wniosku o uzupełnienie decyzji z dnia [...], powinien doręczyć decyzję z dnia [...] również A. K. (i wszystkim innym stronom postępowania administracyjnego). Sąd I instancji w toku postępowania w sprawie II SA/Rz 577/06 uznał bowiem A. K. za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym uznał, że ma ona interes prawny w byciu stroną, zgodnie z art. 33 § 2 p.p.s.a. Z tego faktu Sąd nie wyciągnął jednak odpowiednich wniosków i nie uwzględnił skargi, choćby dlatego, że A. K. nie otrzymała decyzji Wojewody P. z dnia [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Stwierdziwszy, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie miały miejsca Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, uznając, iż nie mają one usprawiedliwionych podstaw. W szczególności usprawiedliwionych podstaw nie ma zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji tych przepisów prawa, które stanowią o właściwości sądów administracyjnych, to jest art. 3 § 1 przywołanego wyżej Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sytuacji gdy sąd sprawę rozpoznał stosownie do wymogów zawartych w tym przepisie, to jest skontrolował działalność orzeczniczą organów administracji publicznej w sprawie, stosując środki prawne tam przewidziane (oddalenie skargi). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę, wniesioną przez Z. M. Należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 września 2005 r. wyraził pogląd, iż Wojewoda P. powinien umorzyć postępowanie odwoławcze jako przedwcześnie wszczęte. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu stosownie do treści przepisu 153 p.p.s.a. wiążę nie tylko organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, ale i sąd, który to orzeczenie wydał. Sam fakt nie doręczenia decyzji organu o umorzeniu postępowania odwoławczego pozostałym uczestnikom postępowania, a w konsekwencji nie powiadomienie tych uczestników o terminie rozprawy, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla nich skutków prawnych, jest naruszeniem przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a, ale nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a., to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Umorzenie przedwcześnie wszczętego postępowania odwoławczego ma ten skutek, że po uzupełnieniu decyzji przez Starostę R., czego domagała się skarżąca, Wojewoda P. rozpozna odwołanie z udziałem wszystkich uczestników postępowania. Jeżeli tak to zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji tych właśnie przepisów nie może odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.