V SA/Wa 542/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Irena Kudiura, Asesor WSA - Danuta Dopierała, Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy; Uchyla zaskarżoną decyzję Pismami z dnia 26 października i 10 listopada 2004 r. J. D. wnosiła o umorzenie zadłużenia wobec ZUS powołując się na złą sytuację finansową, wręcz ubóstwo uniemożliwiające jej nawet dokonywani zakupu leków, które ratują jej życie. W pismach tych jak i pismach później składanych powoływała się na swoją chorobę: [...], [...], [...], a inwalidztwo męża w [...] grupie z ogólnego stanu zdrowia, chorobę [...] córki i potrzebę opieki nad nimi. Załączyła stosowne zaświadczenia lekarskie, koszty leczenia szpitalnego, kserokopie niezrealizowanych recept z [...] listopada 2004 r. Podniosła, iż w kwietniu 2004 r. wznowiła działalność gospodarczą, gdyż dzięki temu chciała zacząć spłacać zadłużenie. Twierdziła, że z uwagi na opiekę nad bliskimi pracę tę mogła wykonywać trzy razy w tygodniu (k. 41 akt adm.). Wskazywała na swój dochód netto w kwocie [...] zł, dochód męża w kwocie [...] zł, na istniejące inne długi wobec banku, z tytułu zaległości czynszowych, które również przestała regulować. Potwierdziła fakt prowadzenia przeciwko niej postępowań egzekucyjnych i potrąceń z wynagrodzenia dokonywanych z tego tytułu. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz odsetek za zwłokę. Powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." stwierdził, iż zadłużenie wnioskodawczyni objęte jest egzekucją ze świadczenia rentowego. Wobec powyższego w sprawie nie występuje przesłanka całkowitej nieściągalności należności. W ocenie organu wnioskodawczyni nie wykazała również okoliczności uzasadniających umorzenie należności pomimo braku nieściągalności. Przejściowe trudności finansowe nie mogą być również wystarczającą przesłanką do umorzenia należności. Pismem z dnia 4 lipca 2005 r. wnioskodawczyni wystąpiła o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS. W uzasadnieniu podniosła , iż "jest poważnie zadłużona i czeka na śmierć, bo nie ma środków na leczenie". Obecnie przyjmuje tylko [...] i leki [...], gdyż na inne leki nie ma wystarczających środków finansowych. Rodzina żywi się przeterminowaną żywnością. W ubiegłym roku z powodu zadłużenia czynszu wnioskodawczyni wznowiła działalność gospodarczą. Jednak z uwagi na choroby w rodzinie do pracy mogła pojechać jedynie trzy razy. Ta sytuacja jeszcze bardziej pogłębiła jej zadłużenie. Zdaniem wnioskodawczyni w zakresie wysokości zadłużenia zaszła pomyłka ale z powodu utraty dowodów wpłaty nie jest ona w stanie tego udokumentować. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] podtrzymał stanowisko I instancji. W rozpoznaniu skargi od tej decyzji wniesionej przez J. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2441/05 stwierdził nieważność tej decyzji. Podstawą stwierdzenia nieważności było ustalenie Sądu, iż decyzja ta została wydana przez niewłaściwy organ, tj. przez ZUS zamiast przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Postanowieniem z dnia [...] września 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej przekazał wniosek J. D. o ponowne rozpoznanie sprawy Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. Stwierdził, że nie zachodzą okoliczności uzasadniające umorzenie należności bowiem zadłużenie objęte jest skutecznym postępowaniem egzekucyjnym ze świadczenia rentowego. Stan zdrowia wnioskodawczyni nie jest tak szczególny aby uzasadniał umorzenie. Stan zdrowia męża i córki nie mają związku z przedmiotem sprawy. Inne zobowiązania wnioskodawczyni nie są argumentem przemawiającym za umorzeniem. Stwierdził brak istnienia okoliczności szczególnych do umorzenia należności. W skardze z dnia [...] grudnia 2006 r. J. D. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa wniosła o jej uchylenie oraz zwolnienie od kosztów sądowych. W uzasadnieniu powołując się na art. 28 ust. 3a u.s.u.s. podniosła, że jej zaległości z tytułu ubezpieczeń społecznych są zaległościami ubezpieczonego będącego równocześnie płatnikiem składek. Wskazała, że jej sytuacja rodzinna, choroby jej, męża i córki przekładają się bezpośrednio na stronę finansową rodziny. Gro wydatków to koszty wykupu leków. Brak pieniędzy na wykup wszystkich leków to skutek prowadzonych przeciwko niej egzekucji. Zarzuciła brak odniesienia się organu do tej sytuacji. Brak ustalenia stanu faktycznego przez nią wykazywanego. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku - decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustaw z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.); powoływanej dalej jako "p.p.s.a." lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) Badając sprawę w tym zakresie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając tę sprawę Sąd dopatrzył się naruszeń prawa procesowego, które skutkowały wadliwością zaskarżonej decyzji wymagającą jej wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stan prawny, mający znaczenie dla dokonania takiej właśnie oceny, oraz wnioski z niego wynikające przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p.a."), o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymagało jej uzasadnienie. Uzasadnienie jest jednym ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...].11.2006 r. nie wynika jaki stan faktyczny, poza stwierdzeniem skuteczności egzekucji, był analizowany w sprawie. Nie jest wiadomo jakie były ustalenia organu w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez skarżącą. Jakie dokumenty organ przyjął jako dowody w sprawie. Jak je ocenił i na czym oparł swoje wnioski. Uzasadnienie decyzji zawiera wnioski końcowe organu ("trudna sytuacja finansowa nie stanowi wystarczającej przesłanki do umorzenia należności", "stan zdrowia nie jest tak szczególny, aby uzasadniał skierowanie zadłużenia do umorzenia", "sytuacja życiowa rodziny oraz stan zdrowia męża i córki nie mają związku z przedmiotem sprawy") bez wskazania na czym je oparto, jaka i czego analiza je poprzedziła. Nie ma żadnych ustaleń co do dochodów skarżącej, jej wydatków, jej możliwości zarobkowania, czy ta możliwość w ogóle istnieje czy też nie, czy jest ograniczona okolicznościami wskazywanymi przez skarżącą (opieka nad członkami rodziny) czy też nie, czy prawdziwe są zarzuty o niemożności wykupu leków z braku środków finansowych i czego dowodzą złożone zaświadczenia lekarskie oraz niewykupione recepty. Reasumując, w uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań Prezesa Zakładu dotyczących oceny sytuacji majątkowej skarżącej koniecznej do zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego, regulujących kwestię umorzenia zaległości z tytułu składek. Skoro zaskarżona decyzja nie oddaje pełnej oceny sprawy i nie obrazuje, jakimi względami kierował się Prezes Zakładu przy podjęciu rozstrzygnięcia, to tym samym nie sposób uznać, iż odmowa umorzenia należności była oparta na właściwych przesłankach, mieszczących się w ramach uznania administracyjnego. Dodać też należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia przez Prezesa Zakładu w sposób kompleksowy wszystkich okoliczności związanych z sytuacją majątkową skarżącej czyli związanych z przesłanką umorzenia należności, stanowiło o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego decyzji. Zdaniem Sądu naruszenie takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że właściwe uzasadnienie prawne i faktyczne stanowi ważny element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną cześć decyzji. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać te fakty, które przemawiają za podjętym przez organ rozstrzygnięciem. Uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wskazanie przepisów prawa z przytoczeniem ich treści i chodzi tutaj o przepisy prawa, które regulują skutki prawne faktów wymienionych w uzasadnieniu faktycznym (por. Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie Administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 663 i nast., a także wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., sygn. akt I S.A. 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 57). W przypadku decyzji uznaniowych, a do takich zaliczają się decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, uzasadnienie decyzji stanowi tę jej część, która ma szczególne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Przy działaniu w ramach uznania administracyjnego przepis prawa materialnego przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy spośród przynajmniej dwóch możliwych rozstrzygnięć. W przypadku wniosków o umorzenie składek będą to umorzenie składek bądź odmowa ich umorzenia, a zatem rozstrzygnięcia o treści diametralnie różnej. Ze względu na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, przy niewłaściwym uzasadnieniu decyzji uznaniowej, z samego przepisu prawa oraz istniejącego w sprawie stanu faktycznego nie można wywieść jednoznacznej oceny, czy decyzja organu jest prawidłowa w zakresie samego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony, a zatem czy jest prawidłowa w aspekcie materialnym. Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Z tych względów wady uzasadnienia decyzji uznaniowych należy uznać za naruszenia przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej, które nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu jest rozstrzygnięciem opartym na obowiązujący przepisach oraz stwierdzonym w oparciu o rzetelne dowody, stanie faktycznym zaistniałym w danej sprawie, który odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w przepisach prawa mających zastosowanie w sprawie, nosi wszelkie cechy rozstrzygnięcia dowolnego nieopartego na przepisach prawa. Takie uzasadnienie decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczne z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nic nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy i oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, wydanej w konkretnym stanie faktycznym. Organ odwoławczy musi ocenić, czy w tym stanie faktycznym organ pierwszej instancji podjął właściwe rozstrzygniecie. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W przedmiotowej sprawie skarżąca przedłożyła nowe dokumenty. Rolą Prezesa Zakładu jest ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie i bez względu na to, czy materiał dowodowy został wzbogacony w stosunku do daty orzekania przez organ pierwszej instancji, czy też jest taki sam. Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja naruszała przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd wskazuje, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu, koniecznym jest wyeliminowanie powyższych wadliwości w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Ocena zebranych w sprawie dowodów powinna odbyć się stosownie do dyspozycji art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji winno natychmiast dać jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, zwłaszcza w zakresie tego, jak i w oparciu o co Prezes Zakładu ocenia sprawę. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w sentencji.