III SA/Wa 1361/06

W dniu 15 marca 2007r NSA Izba Gospodarcza sygn.akt IIGSK 347/06 uchylił wyrok do ponownego rozpoznania. W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 23 sierpnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Tarno, Sędziowie Asesor WSA Jacek Fronczyk, Asesor WSA Jarosław Trelka (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. III SA/Wa 1361/06 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 20 października 2005 r. W. R. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie zaległych składek ubezpieczeniowych. Podniósł w nim, że ze względu na sytuację materialną i rodzinną nie jest w stanie opłacić tych składek, ich opłacenie pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wskazał, że ma na utrzymaniu troje dzieci, jego żona jest bezrobotna, wobec czwartego dziecka zobowiązany jest do świadczeń alimentacyjnych. Jego majątek stanowi gospodarstwo rolne, w tym dom i zabudowania gospodarcze oraz samochód osobowy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. ZUS odmówił skarżącemu umorzenia składek za okres od lipca 1999 r. do lipca 2004 r., należnych na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego w kwocie 23 747, 35 zł., Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego w kwocie 6336, 06 zł., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w kwocie 1814, 37, a także odsetek od powyższych zobowiązań w kwocie 20 429, 20 zł. Organ podniósł, że skarżący zakończył swoją działalność gospodarczą w dniu 31 stycznia 2004 r., zadłużenie wobec ZUS nie było egzekwowane w trybie administracyjnym, toteż nie można stwierdzić całkowitej nieściągalności zaległości, której, dla ich umorzenia, wymaga art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej także "ustawą". Niskie dochody skarżącego z prowadzonej działalności oraz trudna sytuacja materialna nie stanowią, w ocenie ZUS, przesłanki umorzenia zaległości. Organ uznał też, że skarżący otrzymuje dochody z prowadzonego gospodarstwa rolnego, opłacił część składek oraz nie posiada zobowiązań wobec innych podmiotów, co także wskazuje, iż nie zachodzą przesłanki umorzenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący ponownie podkreślił, że jedynym źródłem utrzymania jego rodziny jest dochód z gospodarstwa rolnego o pow. 3, 22 ha, korzysta z pomocy społecznej, jego dzieci mają przyznane stypendium szkolne z powodu niskich dochodów, są one dobrymi uczniami i chciałby kontynuować naukę. Odmowa umorzenia należności uniemożliwi im to. Skarżący podniósł ponownie że nie posiada żadnych wartościowych przedmiotów, a kwota należności przerasta jego możliwości. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ odwoławczy podkreślił, że właściwy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku skarżącego, z którego można dochodzić należności, nie zaszła przesłanka całkowitej nieściągalności, która uprawnia organ do ich umorzenia. Nie zaszły też, w ocenie organu, przesłanki takiego umorzenia inne, niż całkowita nieściągalność - skarżący osiąga bowiem dochód z prowadzonego gospodarstwa rolnego. Organ ocenił, że z zestawienia deklarowanych dochodów oraz ponoszonych wydatków wynika, że skarżący osiąga dodatkowe dochody. Prezes ZUS uznał też, że w sprawie brakuje szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie, a trudna sytuacja materialna skarżącego może się w przyszłości zmienić na korzyść. Umorzenie należności naruszałoby, w ocenie organu, zasadę równego traktowania płatników. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący ponownie wskazał, że jedynym źródłem utrzymania jego rodziny jest dochód z gospodarstw rolnego, sytuacja materialna jego rodziny jest bardzo trudna, a dzieci zmuszone są do korzystania z pomocy opieki społecznej. Jest to pomoc stała i ciągła. Podkreślił też, że zasiłki rodzinne pobierane na dwoje dzieci wynoszą jedynie 43 zł., a na trzecie - 54 zł., natomiast dodatek z tytułu wychowywania w rodzinie wielodzietnej - 50 zł. Podał też, że jest zadłużony u krewnych. Wskazał, że według otrzymanej propozycji układu ratalnego miesięczna rata tego układu wyniosłaby ponad 1000 zł. Nie może też udać się do pracy za granicę, gdyż jest chory (arytmia serca), a rozłąką z dziećmi spowodować mogłaby nieodwracalne skutki. Dla spłaty zadłużenia musiałby pozbyć się gospodarstwa rolnego, co doprowadziłoby do materialnej ruiny i rozpadu rodziny. Podniósł, że zadłużenie wobec ZUS powstało wskutek nieznajomości przepisów i nieprawidłowego przyjęcia do ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz niewłaściwego obliczenia składek w KRUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z powodów odmiennych, niż podniesione w jej treści. Na wstępie należy zwrócić uwagę na treść art. 107 § 1 Kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Natomiast art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestię, którą należało przesądzić, była ta, czy zastępca dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, D. M., był osobą upoważnioną do wydania decyzji w imieniu tego Zakładu. W aktach sądowych sprawy znajduje się bowiem "pełnomocnictwo" z dnia 1 marca 2005 r. udzielone ww. przez dyrektora oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w którym D. M. (Sąd uznał, że widniejące na tym dokumencie imię "M." wynika z oczywistej omyłki) został upoważniony m.in. do wydawania decyzji w sprawach indywidualnych wynikających z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Według treści art. 66 ust. 1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. W zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 ustawy, Zakładowi przysługują środki prawne właściwe organom administracji państwowej (ust. 4). W systematyce ustawy jest to pierwszy przepis w rozdziale 7 zatytułowanym "Zakład Ubezpieczeń Społecznych", określający fundamenty ustrojowe tej instytucji, a zatem dotyczący wszystkich dalszych regulacji, szczegółowo określających jej sposób funkcjonowania. Art. 67 ust. 1 ustawy stanowi, że w skład Zakładu wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje go na zewnątrz (art. 73 ust.1). Wypływa z tego wniosek, że ZUS realizuje swoje zadania w ramach tzw. struktury wielozakładowej. W ramach opisanej powyżej struktury organizacyjnej Zakład Ubezpieczeń Społecznych funkcjonuje jako całość, a fakt wyodrębnienia terenowych jednostek organizacyjnych wskazuje jedynie na potrzebę realizacji zadań w ramach właściwości miejscowej. Dlatego też funkcjonujące w terenie oddziały Zakładu zostały wyposażone w odpowiedni zakres kompetencyjny, który umożliwia pracę każdego z nich w takim rozmiarze, w jakim jest to konieczne dla sprawnej obsługi całego systemu ubezpieczeń społecznych. W tym celu dyrektorzy oddziałów - jako pracownicy poszczególnych jednostek - organizują pracę nadzorowanych placówek, działając z upoważnienia Prezesa Zakładu, realizują jego ustawowe kompetencje, założenia i cele. Centrala zaś, za pośrednictwem każdego oddziału, zarówno realizuje, jak i koordynuje całość zadań Zakładu. W świetle art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących m. in. umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Z treści art. 83 ust. 1 pkt 3 przedmiotowej ustawy wynika, że decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek wydaje Zakład. Skoro więc uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes, to tym samym decyzja o umorzeniu bądź o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne winna być sygnowana jego podpisem, gdyż to on personifikuje działania organu administracji publicznej. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o decyzję wydawaną nie przez Zakład, lecz przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oczywiście nie oznacza to, że Prezes nie może upoważnić pracownika Zakładu, który będzie reprezentował go w rozpoznawaniu indywidualnych spraw zastrzeżonych do jego kompetencji. Zgodnie z brzmieniem art. 123 ustawy, w sprawach uregulowanych ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Powołana ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych inaczej nie stanowi, toteż procesową regułą jest stosowanie w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 268a Kpa organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten jest podstawą udzielania przez organ administracji publicznej upoważnień konkretnym, podległym mu pracownikom. Stanowi on, że "organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników (...)". Chodzi w nim zatem o każdy organ administracji publicznej (lege non distinguente), a więc zarówno organ o strukturze monolitycznej, jak i wielozakładowej, organ monokratyczny, jak i kolegialny. Przepis ten w żaden sposób nie różnicuje organów administracji publicznej pod tym względem. Z samego faktu wielości jednostek organizacyjnych organu nie można wnosić, że każda z jego jednostek jest innym (odrębnym) organem administracji. O tym, że tak jest musiałaby stanowić sama ustawa. Jeśli jednak brak wyraźnych uregulowań w tym zakresie, to dla skuteczności i prawidłowości działań jednostki organu, podejmowanych w jego imieniu, określony pracownik kierujący jednostką (oddziałem) powinien posiadać upoważnienie pochodzące od samego organu (osoby pełniącej funkcję organu). Takie samo upoważnienie organu musi posiadać zastępca osoby kierującej jednostką organizacyjną organu. Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a Kpa wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie staje się przez to organem administracji publicznej, bowiem wykonuje tylko kompetencje tego organu (z jego upoważnienia), ale nie jest ich piastunem. Innymi słowy, pracownik organu administracji publicznej upoważniony przez ten organ działa tylko w jego imieniu, nie uzyskując jednak przymiotu organu administracji publicznej. Skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu, to nie dojdzie do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie upoważnienie nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. Co więcej - przepis ten w ogóle nie stanowi o możliwości udzielania dalszych upoważnień przez pracownika skutecznie umocowanego przez organ. Powyższe prowadzi do wniosku, że dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, A. P., będąc upoważniony przez Prezesa, zgodnie z art. 268a Kpa, nie mógł udzielić swemu zastępcy - D. M., "pełnomocnictwa" do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Dla skuteczności czynności podejmowanych w imieniu Zakładu zastępca dyrektora oddziału musiałby posiadać upoważnienie Prezesa, jako jedynej osoby personifikującej organ. Takiego upoważnienia jednak nie ma. Toteż zastępca dyrektora oddziału nie mógł podpisać decyzji w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepisy Kpa oraz przepisy zawarte w aktach z zakresu ubezpieczeń społecznych pozostają względem siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Z faktu tego można wyprowadzić dwa oczywiste wnioski. Pierwszy, że przepis szczególny (zawarty w regulacji ubezpieczeniowej) ma pierwszeństwo stosowania przed przepisem ogólnym (zawartym w Kpa), i drugi, że niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca regulację szczególną na sytuacje wprost w tej regulacji nie przewidziane. W ustawie nie zawarto jednak innego uregulowania, dotyczącego kwestii udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w imieniu Zakładu, niż to, które wynika z art. 268a Kpa. Gdyby ustawodawcy zależało na wprowadzeniu w tej mierze odmiennych uregulowań, z pewnością dałby temu wyraz w ustawie, gdyż tylko mocą ustawy mógłby zmienić istniejącą w tym zakresie regulację zawartą w procedurze administracyjnej. W art. 74 ust. 5 ustawy zawarta jest delegacja dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do wydania rozporządzenia w sprawie nadania Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych statutu. Mocą tego przepisu zezwolono na określenie nim w szczególności: struktury organizacyjnej Zakładu oraz zakresu rzeczowego działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu, trybu funkcjonowania i kompetencji organów Zakładu. Ocena legalności wydanych w sprawie decyzji nie może się odbyć bez kontroli prawidłowości aktu wykonawczego, będącego podstawą udzielonych przez Prezesa ZUS upoważnień dla pracowników wydających te decyzje. Zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 1999r. Nr 80, poz. 914 z późn. zm.), Prezes Zakładu może upoważnić m. in. dyrektorów komórek organizacyjnych do: 1) reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach, 2) upoważniania innych pracowników Zakładu, w zakresie określonym w pkt 1. Należy uznać, że § 3 ust. 2 pkt 2 cytowanego załącznika do rozporządzenia pozostaje w sprzeczności z treścią analizowanego art. 268a kpa. Prezes ZUS nie może bowiem upoważnić dyrektorów komórek organizacyjnych do upoważniania innych pracowników Zakładu do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Udzielając delegacji do wydania rozporządzenia w sprawie nadania statutu Zakładowi, ustawodawca nie wskazał, że organ wykonawczy może w sposób odmienny, niż czyni to ustawa (w tym przypadku Kpa), uregulować kwestię udzielania konkretnym pracownikom upoważnień przez Prezesa ZUS do działania w imieniu Zakładu. W kwestii relacji pomiędzy ustawą, a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 1992r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 - OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność upoważnienia "blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że - po pierwsze - nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz - po drugie - że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy w sposób nieuprawniony wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy, gdyż materię tę uregulował on w przywołanym art. 268a Kpa. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Cytowane przepisy załącznika do rozporządzenia modyfikują treść art. 268a Kpa, dlatego też należało odmówić ich zastosowania. W związku z powyższym uznać należy, że w niniejszej sprawie decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest podpisana przez osobę upoważnioną do jej wydania. Decyzja administracyjna wydana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania jest z mocy art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nieważna. W konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja również dotknięta jest wadą nieważności (została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), albowiem jej mocą utrzymano decyzję nieważną. W takiej sytuacji zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 1996r. sygn. akt SA/Lu 691/95, LEX nr 26790). Z uwagi na treść rozstrzygnięcia Sądu wydanego w niniejszej sprawie zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, gdyż sprawa z wniosku strony o umorzenie należności z tytułu składek powinna zostać ponownie przez Zakład rozpoznana wedle wskazań poczynionych przez Sąd. Wskazać jedynie należy, że organ powinien odnieść się do wszystkich przesłanek umorzenia należności zawartych w przepisach prawa, w tym też w rozporządzeniu, oraz ocenić wszystkie okoliczności ewentualnego umorzenia wskazane przez skarżącego. Analizie powinien też być poddany aktualny stan faktyczny, a nie stan możliwy w przyszłości. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.