II SA/Gl 813/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk ( spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] złotych ( [...]). Z akt postępowania administracyjnego w którym wydano kontrolowane decyzje wynika, że działki nr A, B stanowiące współwłasność skarżącego A. P. oraz działka nr C należąca do inwestorów H. W. i Z. W. w przeszłości stanowiły jedną nieruchomość. Na nieruchomości tej na początku ubiegłego wieku ([...]-[...]) został wykonany budynek mieszkalny. W latach [...]-[...]dokonano podziału nieruchomości, który objął także budynek. W następstwie tego podziału działka nosząca nr C wraz ze znajdującą się na niej częścią budynku przypadła poprzednikom prawnym H. W. i Z. W., a działka nr A i usytuowana na niej część budynku oraz działka nr B poprzednikom prawnym skarżącego. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek A. P. z [...]roku, który między innymi twierdził, iż do jego budynku mieszkalnego usytuowanego w granicy działki nr A sąsiad pan W. w trakcie realizacji budynku na własnej działce nr C "przykleił" ten budynek do muru zewnętrznego (budynku A. P.). Z. W. w trakcie budowy swojego budynku nie postawił własnej ściany lecz wprowadził belki w ścianę zewnętrzną budynku A. P., a nadto wykorzystał nieużywany komin dwuprzewodowy znajdujący się w tej ścianie. W postępowaniu prowadzonym na skutek żądań A. P. inwestycji dotyczącej działki nr C, należącej do H. W. i Z. W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...]r. ([...]) nakazał H. W. i Z. W. w celu doprowadzenia - nadbudowy budynku mieszkalnego, dobudowy usytuowanej od wnętrza parceli, częściowego zadaszenia tarasu oraz wejścia do piwnic - do stanu zgodnego z prawem, wykonanie wentylacji wyciągowej naturalnej w pomieszczeniu kuchennym; likwidacji tarasu od strony granicy z działką sąsiednią nr A w pasie o szerokości 1,7 m równoległym do przebiegu granicy wraz z wykonaniem balustrady w odległości 1,7 m od granicy oraz wykonanie balustrady w drzwiach balkonowych prowadzących na taras. W decyzji określono termin wykonania nakazanych robót na [...]r., a w podstawie prawnej decyzji powołano art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 z zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż budynek usytuowany w granicy działki nr C, w której to granicy na działce nr A znajduje się budynek skarżącego został w latach [...]-[...] rozbudowany i nadbudowany. Roboty budowlane, które zakończyły się przed 1 stycznia 1995 roku polegały na rozbiórce istniejącej przybudówki gospodarczej i dobudowaniu w tym miejscu części podpiwniczonej, mieszczącej na poziomie parteru: wiatrołap i kuchnie, a na poziomie piętra taras, nadbudowie zasadniczej części budynku w następstwie której z nieużytkowanego poddasza powstały pomieszczenia mieszkalne, wykonaniu zadaszenia nad częścią tarasu i wejściem do piwnicy. Wszystkie te roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W związku z faktem, że samowola budowlana miała miejsce przed 1 stycznia 1995 roku do robót tych stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku znajdują zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 roku w zakresie regulującym likwidację samowoli budowlanej, to jest przepisy art. 37, 40 i 42 tego Prawa. Następnie organ I instancji wykluczył w stosunku do samowolnie zrealizowanej nadbudowy i rozbudowy zastosowanie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 roku. Działka nr C znajduje się na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo i usługi – [...] (pismo Urzędu Miasta R. z [...] roku). Nie stwierdzono także by obiekt powodował niebezpieczeństwo do ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec braku przesłanek do wydania nakazu rozbiórki możliwa jest legalizacja obiektu. Z opinii technicznej dołączonej do inwentaryzacji obiektu, złożonej przez inwestorów wynika, że roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowią zagrożenia dla przebywających w nim osób. Obiekt wymaga jednak doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. W tym zakresie organ I instancji w oparciu o § 49 pkt 8 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r. nr 10, poz. 44), obowiązującego w czasie prowadzenia robót, nakazał H. W. i Z. W. wykonanie wentylacji naturalnej w pomieszczeniu kuchennym. Ponieważ powyższe zarządzenie nie reguluje lokalizacji tarasów na działce i nie określa ich odległości do granicy działki w tej części organ orzekający w oparciu o rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z zm.) nakazał likwidację tarasu od strony granicy z działką sąsiednią nr A w pasie o szerokości 1,7 m równoległym do przebiegu granicy wraz z wykonaniem balustrady w odległości 1,7 m od granicy oraz balustrady w drzwiach prowadzących na balkon (§ 12 ust. 5 rozporządzenia). Odnosząc się do zarzutów skarżącego A. P. dotyczących wykorzystania przez inwestorów ściany zewnętrznej jego budynku organ wskazał na brak kompetencji do rozstrzygania o własności tej ściany. Jest to bowiem zagadnienie o charakterze cywilnym. Własność ściany nadto nie ma znaczenia prawnego dla sprawy w której rozstrzyga się o możliwość użytkowania obiektu będącego następstwem ustalenia właściwej jakości robót budowlanych. W odwołaniu T. i A. P. zakwestionowali decyzję organu I instancji podnosząc, iż elementy konstrukcyjne budynku inwestorów opierają się na zewnętrznej ścianie ich domu. Stwarza to zagrożenie dla ich życia i zdrowia, co potwierdzają widoczne wyraźnie spękania budynku. Zdaniem odwołujących się inwestorzy powinni wykonać własną ścianę od piwnicy po ogniomur. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu złożonego odwołania – zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w całości. Zaakceptował stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i jego kwalifikację prawną. W szczególności podzielił pogląd tego organu co do braku przesłanek rozbiórki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a w związku z tym zasadność podjęcia decyzji na podstawie art. 40 tego Prawa jak i zakres przedmiotowy tej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania związanych z wykorzystaniem ściany nośnej między budynkami, organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie dotyczącej dopuszczenia obiektu do użytkowania nie ma ona znaczenia prawnego, może natomiast rodzić roszczenia właściciela do inwestora o charakterze cywilnoprawnym, które mogą być dochodzone w postępowaniu przed sądami powszechnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. P. zarzucił naruszenie zaskarżoną decyzją art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku przez przyjęcie, że nie zachodzi negatywna przesłanka do legalizacji samowolnie wykonanych robót z art. 37 ust. 1 pkt 2 w postaci zagrożenia dla osób i mienia. Stanowi to skutek naruszenia art. 8, 7, 77 i 80 kpa, które doprowadziło do braku ustaleń odnośnie wpływu samowolnej nadbudowy na ścianę budynku skarżącego. Nadbudowa i rozbudowa spowodowała spękania i uszkodzenia budynku skarżącego, a organy nie dokonały nawet oględzin tej ściany. W związku z tym bezzasadnie przyjęły brak przesłanek o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2. W konkluzji skargi wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że stan techniczny budynku skarżącego będzie przedmiotem odrębnego postępowania i wniósł o oddalenie skargi z przyczyn podanych w decyzji ostatecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalony przez organy stan faktyczny jest bezsporny, chociaż – w ocenie składu orzekającego – nie wystarczający do podjęcia decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. Bezpośredniością objęte jest ustalenie, iż inwestorzy poczynając od lat 70-tych ubiegłego wieku prowadzili na należącej do nich działce nr C roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego. Roboty te wymagały pozwolenia na budowę, którego inwestorzy nie posiadali. Roboty te zostały zakończone przed dniem 1 stycznia 1995 r. Budynek inwestorów usytuowany jest w granicach działki z działką sąsiednią nr A, należącej do skarżącego na której znajduje się budynek tego ostatniego. Rozbudowa i nadbudowa budynku inwestorów nastąpiła przy wykorzystaniu ściany nośnej (zewnętrznej ściany budynku skarżącego). W takim stanie faktycznym organy orzekające prawidłowo uznały, że likwidacja stwierdzonej samowoli powinna nastąpić na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku, a więc art. 37, 40 i 42 tego Prawa. Wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku. W procedurze likwidacji samowoli na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku organy były zobowiązane w pierwszym rzędzie ustalić, czy w stosunku do będących przedmiotem postępowania robót budowlanych znajduje zastosowanie art. 37 ust. 1. Dopiero wykluczenie przesłanek od których ten ostatni przepis uzależniał wydanie nakazu rozbiórki stwarzało możliwość legalizacji samowolnych robót. Ta możliwość była realizowana przez wydanie decyzji na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, zobowiązującej inwestora do wykonania w oznaczonym czasie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Po wykonaniu nakazanych robót inwestor mógł ubiegać się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie (art. 42 ust. 1), a decyzja w tym przedmiocie była równoznaczna z likwidacją stanu samowoli budowlanej. Z przedstawionego ciągu postępowania organów prowadzących postępowanie w sprawie samowoli budowlanej podlegającej Prawu budowlanemu z 1974 roku jednoznacznie wynika, że decyzja z art. 40 tego Prawa musi poprzedzać wykluczenie istnienia przesłanek rozbiórki z art. 37 ust.1. W ocenie składu orzekającego organy prawidłowo wykluczyły przesłankę o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. Działka nr C znajduje się na terenie objętym symbolem [...] – tereny o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym (plan zagospodarowania miejscowego miasta R. z [...] r. – pismo Burmistrza R. z [...]r.). Oznacza to, że budynek mieszkalny którym wykonano objęte postępowaniem roboty budowlane, swoim usytuowaniem nie narusza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast uznanie przez organy prowadzące postępowanie w sprawie, iż brak także przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 nastąpiło z naruszeniem zasad postępowania, a mianowicie art. 7, 75 § 1, 77 i 80 kpa. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 stanowi, że obiekt (część obiektu) podlega rozbiórce jeżeli powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wykluczając tę przesłankę w zaskarżonej decyzji odwołano się do opinii technicznej dołączonej do przedstawionej przez inwestorów inwentaryzacji, z której wynika, że roboty budowlane prowadzone były zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie stanowią zagrożenia dla osób i otoczenia. Organy całkowicie pominęły zagadnienie, podnoszone przez skarżącego w trakcie całego postępowania, wykorzystania ściany zewnętrznej budynku skarżącego znajdującej się w granicy, w trakcie rozbudowy i nadbudowy budynku inwestorów. Nastąpiło to w sytuacji w której skarżący nie tylko powoływał się na przysługujące mu prawo własności do tej ściany ale też wskazywał, że oparcie nadbudowy i rozbudowy na tej ścianie zagraża bezpieczeństwu jego budynku (mienia) oraz zdrowia i życia przebywających w nim osób. Twierdzenia w tym zakresie popierał wskazaniem na liczne pęknięcia jego budynku. O ile badanie stanu własności ściany znajdującej się w granicy działek istotnie nie mieści się w kompetencjach organu nadzoru budowlanego, to nic nie zwalniało tych organów od ustalenia czy samowolnie wykonana nadbudowa i rozbudowa z wykorzystaniem tej ściany (budynek inwestorów nie posiada własnej oddzielnej ściany) nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Między własnością tej ściany, a ustaleniem wpływu samowolnej budowy na stan bezpieczeństwa brak jest jakiegokolwiek związku. Powyższe oznacza, że organy orzekające – wbrew zaprezentowanemu w kontrolowanej decyzji stanowisku – nie wykluczyły przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 roku. W postępowaniu ponownym należy przeprowadzić dowody na okoliczność wpływu samowolnej budowy i rozbudowy na ścianę znajdującą się w granicy działek i budynek inwestora pod kątem okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2. Jeżeli w następstwie uzupełnionego postępowania ponownie organy orzekające wykluczą przesłankę rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 i w ramach postępowania legalizacyjnego podejmą decyzję z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku, to powinny mieć na uwadze, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami powinno się odbyć na podstawie warunków technicznych obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.), dalej ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji, wobec uwzględnienia skargi, oparto na przepisie art. 152 ppsa, a o kosztach sądowych na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika, orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 ppsa.