VI SA/Wa 292/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska -Matusiak Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P. M. na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia dotyczącego obowiązywania cennika usług telekomunikacyjnych oddala skargę Skarżący pismem z dnia [...] września 2005 roku zwrócił się do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty między innymi o wydanie na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr. 98, poz.1071 ze zm.), w związku z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit 1 oraz pkt 3 lit. k oraz art. 46 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U.Nr171 poz. 1800 ze zm.) zaświadczenia, iż cennik, którego projekt wbrew obowiązkowi wynikającemu z Prawa telekomunikacyjnego nie został przedłożony Prezesowi URTiP w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym terminem jego wprowadzenia, nie wchodzi w życie i nie wiąże abonenta. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że [...] obowiązana była przedłożyć Prezesowi URTiP projekt cennika połączeń telefonicznych z numerami: [...].[...].[...].[...], zaś zaniechanie tego obowiązku powoduje, po pierwsze, iż cennik ten nie wchodzi w życie i nie wiąże abonenta, po drugie [...] dopuściło się naruszeń przepisów Prawa telekomunikacyjnego podlegających karze pieniężnej. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 roku Prezes URTiP działając na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr. 98, poz.1071 ze zm.), odmówił wydania zaświadczenia Organ uznał, że na podstawie znajdujących się w posiadaniu Prezesa URTiP dokumentów, danych bądź ewidencji może potwierdzić określone zdarzenie (fakt) - przedłożenie do akceptacji Prezesa URTiP przez określonego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego projektu cennika świadczenia usług, bądź nie dokonanie takiego przedłożenia. Tymczasem we wniosku, o którym mowa na wstępie, żądanie we wskazanym zakresie nie wystąpiło. Nie sprowadzało się również do potwierdzenia przez Prezesa URTiP określonego stanu prawnego, tj. np. nabycia statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, bądź też posiadania przez operatora kwalifikowanej pozycji rynkowej, lecz odnosiło się do ustalenia istnienia z mocy prawa konkretnych uprawnień i obowiązków i zmuszało organ do przeprowadzenia wykładni i zastosowania przepisów prawa do istniejącego stanu faktycznego. Pismem z dnia [...] października 2005 roku skarżący działając na podstawie art. 127 § 3. art. 141 § 1 i 2, art. 144 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie zaświadczenia iż cennik opłat [...] S.A. za usługi połączeń telefonicznych z numerami: [...].[...],[...],[...], którego projekt wbrew obowiązkowi wynikającemu z Prawa telekomunikacyjnego nie został przedłożony Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym terminem jego wprowadzenia, nie wchodzi w życie i nie wiąże abonenta. Zdaniem skarżącego cennik, który nie został przedłożony Prezesowi URTiP nie może wejść w życie a tym samym nie może wiązać abonenta. Wynika to wprost z dyspozycji art. 46 ust.3 pkt 3 i 48 i art.221 ust.1 pkt 1 lit. L i pkt 3 lit. k Prawo telekomunikacyjne. Działając na podstawie art. 138§ 1pkt 1 w zw. z art. 127§3 art.144, art. 219, art. 217§2 pkt.2 i art. 218§ 1 k.p.a. Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 roku utrzymał w mocy swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] października 2005 roku. Zdaniem organu żądanie skarżącego przedstawione w obu wnioskach, nie sprowadza się do potwierdzenia przez Prezesa URTiP określonego stanu prawnego, np. nabycia statusu przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, bądź też posiadania przez operatora kwalifikowanej pozycji rynkowe lecz, odnosi się do ustalenia istnienia z mocy prawa konkretnych uprawnień i obowiązków, czego potwierdzeniem jest stwierdzenie samego skarżącego w myśl, którego kwestia tego, iż cennik, którego projekt w ogóle nie został przedłożony Prezesowi URTiP nie wchodzi w życie i nie wiąże abonenta, została przesądzona przez ustawodawcę bezpośrednio w ustawie. Samo doprecyzowanie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy treści żądanego zaświadczenia - tj. sformułowanie treści żądania skarżącego w zakresie wydania przez Prezesa URTiP zaświadczenia w sposób następujący: "cennik opłat [...] S.A. za usługi połączeń telefonicznych z numerami: [...].[...].[...].[...], którego projekt wbrew obowiązkowi wynikającemu z Prawa telekomunikacyjnego nie został przedłożony Prezesowi URTiP w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym terminem jego wprowadzenia, nie wchodzi w życie i nie wiąże abonenta", nie zmienia faktu, iż w dalszym ciągu przedmiotowe żądanie skarżącego nie jest żądaniem potwierdzenia istniejącego stanu rzeczy, wynikającego ze znajdujących się w posiadaniu Prezesa URTiP dokumentów, bądź prowadzonych ewidencji, lecz żądaniem ustalenia (rozstrzygnięcia) konsekwencji prawnych określonego stanu rzeczy. Dalej organ wywodzi, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest potwierdzenie, a nie stwierdzenie istnienia danej sytuacji, czy stanu prawnego. W związku z powyższym zaświadczenie nie może w sposób władczy, jednostronny ustalać istnienia z mocy prawa konkretnych uprawnień lub obowiązków, a jedynie je potwierdzać, jeżeli wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu danego organu. W skardze z dnia [...] stycznia 2006 roku skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzuca zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 k.p.a., w związku z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit L) oraz pkt 3 lit. k) oraz art. 46 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171 poz. 1800 ze. zm.), poprzez bezzasadną odmowę wydania zaświadczenia, iż cennik opłat [...] S.A. za usługi połączeń telefonicznych z numerami: [...].[...].[...],[...]. którego projekt wbrew obowiązkowi wynikającemu z Prawa telekomunikacyjnego nie został przedłożony Prezesowi Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym terminem jego wprowadzenia, nie wschodzi w życie i nie wiąże abonenta i wniósł o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego z art. 221 ust. 1 pkt 1 lit L) oraz pkt 3 lit. k) Prawa telekomunikacyjnego wynika, że na [...] S.A. spoczywają obowiązki określone w art. 46 ust. 3 pkt 3 i 4 tej ustawy. Art. 46 ust. 3 pkt 3stanowi, iż [...] jest obowiązana do: (a) prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z zatwierdzoną przez Prezesa URTiP instrukcją, (b) prowadzenia kalkulacji kosztów usług zgodnie z zatwierdzonym przez Prezesa URTiP opisem kalkulacji kosztów oraz (c) określania cen usług na podstawie kosztów ich świadczenia. Z kolei z art. 46 ust. 3 pkt 4 wynika obowiązek przedstawiania do zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług. Według art. 221 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, nałożenie na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązków na podstawie ust. 1 tego artykułu traktuje się za równoważne nałożeniu tych obowiązków w drodze decyzji Prezesa URTiP w trybie określonym w ustawie. Ponadto z art. 221 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego wynika, iż te obowiązki znajdują zastosowanie do dnia uprawomocnienia się odpowiednich decyzji dotyczących wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku właściwym lub nałożenia obowiązków regulacyjnych w trybie Prawa telekomunikacyjnego. W konsekwencji do [...] S.A. znajduje zastosowanie również art. 48 Prawa telekomunikacyjnego, z którego wynika, że przedsiębiorca telekomunikacyjny, na którego nałożono obowiązek, o którym mowa w art. 46 ust. 3 pkt 4, przedkłada Prezesowi URTiP projekty cenników i regulaminów świadczenia usług wraz z uzasadnieniem, w terminie co najmniej 30 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia. Prezes URTiP w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu cennika, regulaminu świadczenia usług lub ich zmiany, może zgłosić sprzeciw, jeżeli projekt cennika lub regulaminu jest sprzeczny m.in. z przepisami ustawy. Zgodnie z dalszymi postanowieniami art. 48 Prawa telekomunikacyjnego, cennik i regulamin świadczenia usług lub ich zmiany objęte sprzeciwem Prezesa URTiP nie wchodzą w życie (ust. 4), zaś w sytuacji kiedy nie są objęte sprzeciwem podlegają publikacji w Biuletynie URTiP, na koszt przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. W tej sytuacji prawnej i faktycznej skarżący reprezentuje pogląd, że nie może być wątpliwości, iż cennik, którego projektu w ogólne nie przedłożono Prezesowi URTiP, nie wchodzi w życie i nie wiąże abonenta, a więc nie było żadnych przeszkód do wydania zaświadczenia W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów. Jak stanowi art. 217§ 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1, który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. W przedmiotowej sprawie wydanie zaświadczenia o żądanej treści musiałoby być poprzedzone przeprowadzeniem interpretacji art. 221 ust. 1 pkt l lit L oraz pkt 3 lit. k, art. 46 ust. 3 pkt 3 i 4 i art.48 Prawa telekomunikacyjnego i ewentualnym stwierdzeniem, że cennik z mocy prawa nie wszedł w życie i nie wiąże abonentów. Tak więc zaświadczenie to nie byłoby oparte na prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu, tylko na wykładni prawa. Zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstał z mocy samego prawa, ale dotyczy to tylko takiej sytuacji, gdy takie uprawnienie lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej (konstytutywnej). Związek ten musi być tego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Tak więc skutek prawny, który ma być potwierdzony, nie powstałby z mocy samego prawa wobec określonej osoby, gdyby wcześniej, wobec innej osoby, nie powstał odpowiedni skutek prawny poprzez wydanie decyzji administracyjnej (Z. Kmiecik, Wydawanie zaświadczeń – kwestie nierozstrzygnięte w literaturze). Ponadto należy podkreślić, że zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji. Wydane zaświadczenie, ze swojej istoty, ma potwierdzać istnienie określonych faktów lub stanu prawnego. Nie można więc wydać zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie faktów lub nieistnienie określonego stanu prawnego. Przyjmując, iż zaświadczenie stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to należy uznać, że skoro problematyka której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (Lang, Zaświadczenia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, Organizacja, Metody, Technika, 1983r, nr 2, str. 14). Powyższy pogląd podzielił NSA przyjmując, iż nie można w drodze zaświadczenia przesądzić o wątpliwej kwestii – wyrok z dnia 25 kwietnia 2002 roku -, sygn. akt 269/02. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując prawidłowość wydanych przez Prezesa URTiP postanowień odmawiających wydania zaświadczenia określonej treści stwierdził, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały zgodne z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.