IV SA/Wa 1802/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 roku sprawy ze skargi A.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lipca 2006 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich - oddala skargę - Decyzją z dnia (...) lipca 2006 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku złożonego przez A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) kwietnia 2006 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia (...) kwietnia 2006 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy. Wojewoda (...) działając na wniosek A.K. decyzją z dnia (...) kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) października 1956 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskich położonych w miejscowości Ł., w części dotyczącej przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej w dacie przewłaszczenia własność W.J. Pismem z dnia 10 maja 2005 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. zwróciły się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody (...). Uzasadniając swoje żądanie strona wskazała, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Wojewoda (...) nie jest organem właściwym do przeprowadzenia nadzorczego w sprawie objętej wnioskiem A.K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu w/w wniosku, decyzją z dnia (...) kwietnia 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. uznając, że badane rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art.156§ 1 pkt 1 kpa. A.K. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniosła, że decyzja organu drugiej instancji jest bezprzedmiotowa ponieważ decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. stała się ostateczna i podlega wykonaniu. Wskazała, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. jest właściwy miejscowo wojewoda. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art.19 kpa organy administracji państwowej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, zaś zgodnie z art. 157§1 kpa organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem przypadków, gdy decyzja w pierwszej instancji wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, które organy są organami wyższego stopnia mówi art. 17 kpa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołując się orzecznictwo i doktrynę wskazał, że właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydawania decyzji. Zaś w przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość organu w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 określa się organ wyższego stopnia. Badane przez Wojewodę orzeczenie z dnia (...) października 1956 r. zostało wydane przez Prezydium Rady Narodowej w G.. Podstawą jego wydania były przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46 poz. 3 ze zm.). Będące podstawą materialną wydania orzeczenia w/w dekrety utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz.250). Art. 13 tej ustawy kompetencje do orzekania w sprawach o przejęciu własności nieruchomości przez Państwo przyznawał właściwym do spraw rolnych organom prezydium powiatowej rady narodowej. Ustawa to została następnie uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks Cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez państwo mocą decyzji administracyjnej gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny niewątpliwie powoduje trudności w ustaleniu właściwego organu dla stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia (...) października 1956 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Ponieważ nie istnieją już w systemie prawnym podstawy materialnoprawne, na których zostało oparte w/w orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. to jako kryterium właściwości należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198), w myśl którego do właściwości organów gminy przeszły - jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej - jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to, że organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia wydanego przez prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu gospodarstwa rolnego jest samorządowe kolegium odwoławcze, bowiem brak jest przepisu, który stanowiłby o właściwości w tych sprawach jako organu wyższego stopnia wojewody. W świetle powyższych ustaleń Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Wojewoda (...) nie był organem właściwym do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia (...) października 1956 r. wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G., zatem wydana przez ten organ w dniu (...) kwietnia 2005 r. decyzja jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nadto wydana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się bezpośredniego zarzutu wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest bezprzedmiotowa, gdyż rozstrzygnięcie Wojewody stało się ostateczne i wykonalne organ wskazał, że decyzja Wojewody (...) z dnia (...) kwietnia 2005 r. została doręczona Nadleśnictwu Ł. w dniu 27 kwietnia 2005 r. i zgodnie z zawartym w niej pouczeniem stronom przysługiwało prawo wniesienia odwołania od decyzji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Jednakże Nadleśnictwo Ł. nie skorzystało z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania lecz - zanim badane rozstrzygnięcie stało się ostateczne - wystąpiło z wnioskiem z stwierdzenie jego nieważności. Zdaniem organu możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji zarówno ostatecznych, jak i nie ostatecznych wydanych w postępowaniu ogólnym. Warunkiem zastosowania tego trybu jest jednak to, aby wcześniej nie zostało uruchomione postępowanie odwoławcze, które ma pierwszeństwo przed postępowaniem w trybie nadzoru. Na poparcie przestawionych argumentów organ administracji przytoczył liczne fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.K. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w związku ze zmianą linii orzekania bez zmiany przepisów prawa, należy przyjąć, że w braku odmiennych postanowień przepisów zmieniających, organy właściwe według nowej wykładni przejmują następne postępowania, przy czym wszystkie czynności podjęte w sprawach przed dniem wejścia w życie nowej linii orzekania pozostają w mocy. Zdaniem skarżącej Wojewoda (...) w momencie wydawania decyzji (...) kwietnia 2005 r. nie był organem niewłaściwym. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art.134 § 2 w/w ustawy). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W doktrynie i w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem na podstawie art. 17 kpa określa się organ wyższego stopnia. Kontrolowane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia (...) października 1956 r. zostało wydane na podstawie dekretu, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Ustawa ta została uchylona ustawą z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81). Powołane akty prawne nie zawierają żadnych uregulowań, które przesądzałyby o właściwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze w odniesieniu do orzeczeń wydanych na podstawie tego dekretu, a w obowiązującym systemie prawnym nie ma uregulowań pozwalających na przejmowanie przez państwo mocą decyzji administracyjnej gospodarstw rolnych. W związku z przeprowadzonymi reformami strukturalnymi w systemie organów administracji nie ma też prezydiów powiatowych rad narodowych. Ten stan prawny niewątpliwie powoduje trudności w ustaleniu właściwego organu dla stwierdzenia nieważności zakwestionowanego przez skarżącego aktu. Stosownie do treści art. 157§1 kpa właściwym organem do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia z wyłączeniem tych przypadków, gdy kontrolowana w tym trybie decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. O tym, jakie są organy wyższego stopnia przesądza art. 17 kpa, z którego treści nie można wprost Powyższe stanowisko wskazane zostało w prawomocnych orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sygn.akt IVSA/Wa 2483/03 z dnia 3 listopada 2004r. oraz sygn.akt IVSA/Wa 97/04 z dnia 30 września 2004 r. Przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja wskazująca, że Nadleśnictwo Ł. mogło złożyć wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nieostetecznej jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydanej w tej sprawie decyzji wskazuje, że organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosowały przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. ' Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.