IV SA/Wa 108/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), asesor WSA Marta Laskowska, Protokolant Dominik Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 roku sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 2005 r., którą odmówiono zgody na usunięcie przez p. E. P. 67 sosen, 15 brzóz, 25 dębów, 6 jesionów, 2 jarzębów i 3 kasztanowców z działek nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym K. w gminie W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż działki są położone w granicach obszaru chronionego krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 29 sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...] (Dz.Urz Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] ze zm.). W odniesieniu do lasów i zadrzewień na obszarze obowiązują ograniczenia tj. zakaz usuwania, niszczenia i uszkadzania drzew i krzewów, ciągów zadrzewień i zakrzewień śródpolnych. Nakazuje się także pozostawienie w użytkowaniu śródleśnych łąk. Drzewa rosną na granicy rolno-leśnej tj. stanowią poszerzenie kompleksu leśnego i w żaden sposób nie ograniczają rolniczego wykorzystania działek o znacznej powierzchni. Drzewa są w dobrym stanie zdrowotnym. Bezzasadne byłoby ich usunięcie. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że strona nie mogła brać udziału w postępowaniu, uznano je za bezzasadne gdyż w świetle dokumentów oględziny drzew były dokonane w obecności strony. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła p. E.P. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, iż drzewa które chciała usunąć są zdrowe, oraz iż rosną one na granicy lasu. Z kolei robinie, które chciała usnąć Skarżąca traktowane są w leśnictwie jako chwasty. Nie poczyniono właściwych kroków w celu wyczerpującego i prawidłowego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej przepisy rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...], odnośnie do zakazu usuwania drzew, nie mają zastosowania do użytków rolnych, jakimi są działki skarżącej według danych z ewidencji. Zwrócono uwagę, iż argumentacja użyta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest dosłownie identyczna z użytą przez organ I. instancji. W skardze wniesiono także o zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty Sąd podzielił. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiocie wydania zezwolenia na usuniecie drzew, na zasadzie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest okoliczność, iż działki gdzie rosną drzewa, które chce usunąć Skarżąca, znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu. W pierwszym rzędzie więc organy administracji powinny były wyjaśnić, czy ich usunięcie w ogóle jest dopuszczalne w świetle regulacji normatywnych dotyczących utworzenia obszaru. Istotne znaczenie ma treść § 2 lit A pkt 1.1.4. załącznika nr 2 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie zmiany Rozporządzenia Wojewody [...] {...} (Dz.U. Woj.[...] Nr [...], poz. [...]), który to załącznik, ma stanowić treść § 3 rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...]. Stanowi on, iż w stosunku do lasów i zadrzewień zakazane jest usuwanie i niszczenie drzew i krzewów, ciągów zadrzewień i zakrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych z wyłączeniem przypadków, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Pomijając kwestie wątpliwej jakości techniki legislacyjnej nowelizacji rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...], należy uznać, iż sama treść normatywna aktu odnośnie ustanowionych zakazów może rodzić wątpliwości interpretacyjne. Obok wyrażonego na wstępie pkt 1.1.4. zakazu usuwania drzew zamieszczono bowiem w dalszej jego części zakaz usuwania ciągów zadrzewień. Byłoby to zbędne gdyby prawodawcy istotnie chodziło o wykluczenie możliwości usuwania każdego drzewa. Przesądzające znaczenie przy poszukiwaniu właściwej wykładni zakresu obowiązujących zakazów ma treść normatywna samej obowiązującej obecnie ustawy o ochronie przyrody z 2004 roku. W jej świetle parki krajobrazowe utworzone przed wejściem w życie ustawy (jak w rozpatrywanym przypadku) stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu tej ustawy, a odnośnie obszarów chronionego krajobrazu, dopuszczalne jest wyłącznie stanowienie zakazów dotyczących usuwania zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (art. 24 ust. 1 pkt 3), przy czym zadrzewieniami mogą być także pojedyncze drzewa (art. 5 pkt 27). Enumeratywne wskazanie rodzajów zadrzewień, których usuwanie może być ograniczone wskazuje, iż w ocenie prawodawcy mogą istnieć jeszcze rodzaje zadrzewień nie należące do wskazanych kategorii, których usuwanie nie może być normatywnie bezwzględnie zakazane z uwagi na utworzenie obszaru chronionego krajobrazu. Usuwanie drzew w takim przypadku podlegałoby zasadom ogólnym (gdy nie ma szczegółowych ograniczeń). Brak normatywnego zdefiniowania pojęcia zadrzewienia śródpolnego (w pojęciu tym mogłyby ewentualnie mieścić się drzewa, o których usuniecie wnoszono w niniejszej sprawie) oznacza, iż należy odwołać się do reguł wykładni pojęć odpowiednio potocznych albo specjalistycznych. Następnie konkretne rozumienie pojęcia należy odnieść do ustaleń stanu faktycznego uwzględniając kwestie mające znaczenie w sprawie. W kontekście powyższych uwarunkowań trzeba stwierdzić, iż organy obu instancji nie oceniły, czy zebrany materiał dowodowy (wykonane oględziny) jest wystarczający dla ustalenia czy drzewa, które chce usunąć Skarżąca, należą do kategorii objętej ograniczeniami w związku z utworzeniem obszaru chronionego krajobrazu. Wręcz przeciwnie, rozważanie czy istnieją ogólne przesłanki uzasadniające usuniecie drzew (kwestie zdrowotności, potrzeby gospodarczej) może sugerować, iż w ocenie organów obu instancji zakazy wynikające z rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...], mogą nie mieć zastosowania. Konstatację taką, odnośnie twierdzeń organu I. instancji, może sugerować dodatkowo okoliczność faktyczna - wydanie Skarżącej zezwolenia na usunięcie innych drzew na obszarze tej samej nieruchomości. Wyjaśnienia kwestii, czy usuwanie drzew jest dopuszczalne w kontekście ogólnych ograniczeń dotyczących ochrony zadrzewień będzie zasadne, o ile usunięcie drzew okaże się możliwe w świetle zakazów dotyczących terenu [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. W kontekście ograniczeń ogólnych organy musiałyby ustalić czy planowana ingerencja (usunięcie drzew) mieści się w granicach wyjątków wskazanych w art. 125 ustawy o ochronie przyrody, tzn. czy jest ona dopuszczalna. We wskazanym przepisie prawodawca posłużył się określeniem "niszczenie". W kontekście wymienionych w przepisie enumeratywnie przypadków, gdy dopuszcza się niszczenie roślin, trzeba stwierdzić, iż pojęcie to występuje w ustawie w znaczeniu, odnoszącym się do wszystkich przypadków unicestwienia, czy przetwarzania zasobów przyrodniczych, także w związku z ich prawidłową eksploatacją, w tym usuwaniem drzew w związku z prowadzoną działalnością rolniczą. W rozpoznawanej sprawie we wniosku o zezwolenie na usunięcie drzewa Skarżąca, jako przyczynę wskazała fakt zaliczenia gruntów do użytków rolnych w ewidencji gruntów, prowadzonej na podstawie przepisów szczególnych. Okoliczność ta, w kontekście pojęcia racjonalnej gospodarki (art. 125 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody), nie jest wystarczającą przesłanką, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia. Organ administracji w takim przypadku powinien więc wezwać Skarżącą do złożenia wyjaśnień istotnych dla możliwości ustalenia podstawowej w sprawie okoliczności, tzn. czy usunięcie drzew jest niezbędne w kontekście konkretnego sposobu gospodarczego wykorzystywania gruntów przez wnioskodawcę (art. 50 § 1 w zw. z art. 7 i 77 K.p.a.). Sam fakt możliwości wykorzystywania pozostałej części użytków rolnych (nie porośniętych drzewami) nie przesądza o braku racjonalności użycia reszty obszaru użytków, o ile wynikałoby to z konkretnych przesłanek gospodarczych. To, iż na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania przyczyny usunięcia drzew, co wynika z treści art. 83 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, nie oznacza zwolnienia organu administracji z obowiązku wyjaśniania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W tym kontekście organ powinien wezwać wnioskodawcę do złożenia istotnych dla oceny celowości usunięcia drzew wyjaśnień i, dopiero po ich rozważeniu, rozstrzygać w sprawie. Ocena iż usunięcie drzew nie jest gospodarczo uzasadniona może nastąpić dopiero gdy wynika to z przełożonych wyjaśnień strony lub gdy strona, pomimo wezwania nie przedkłada niezbędnych wyjaśnień. Odnośnie kwestii zdrowotności drzew, które chce usunąć wnioskodawczyni, należy stwierdzić, iż dotąd w toku postępowania administracyjnego nie przedstawiła ona dowodów (poza twierdzeniami), które uprawdopodobniłyby merytoryczną wadliwość ustaleń dokonanych w trakcie oględzin w tym kontekście. W tej sytuacji trafnie nie wyjaśniano tej kwestii, w zakresie wystąpienia przesłanki usunięcia drzew w ramach racjonalnej gospodarki (art. 11 K.p.a. – zasada ekonomii postępowania). Uchybieniem natomiast, w kontekście treści art. 107 §. 3 K.p.a. (obowiązek właściwego uzasadnienia), było nie skomentowanie w ogóle tej kwestii w decyzji organu odwoławczego, wobec jej podniesienia w odwołaniu. Jak wskazano, wyjaśnienie powyższych kwestii byłoby niezbędne, o ile usunięcie drzew jest dopuszczalne w kontekście ograniczeń wynikających z funkcjonowania obszaru chronionego krajobrazu. Nie wyjaśnienie istotnych kwestii (naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, prowadziło do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii przesłanek uzyskania zezwolenia Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił decyzje organów obu instancji. Natomiast nie trafne są zarzuty skargi jakoby przepisy rozporządzenia w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie Województwa [...] nie dotyczyły, co do zasady gruntów skarżącej, z uwagi na odzwierciedlony w ewidencji gruntów ich rolny charakter. W świetle art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów stanowi jedynie podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń oraz innych wymienionych enumeratywnie czynności administracyjnych. Z kolei, pod pojęciem zadrzewień zdefiniowano faktycznie występującą roślinność (art. 5 pkt 27 o ochronie przyrody) nie odwołując się do formalnej kwalifikacji gruntów, na których się znajduje. Wyklucza to przyjęcie, iż w polskim porządku prawnym zadrzewieniami są wyłącznie drzewa rosnące na użytkach zaklasyfikowanych, jako zadrzewione (z kolei drzewa w lasach nie stanowią zadrzewień w rozumieniu samej definicji zawartej w ustawie o ochronie przyrody). Nie można także podzielić poglądu, iż samo występowanie zadrzewień na gruntach zaklasyfikowanych jako użytki rolne przesądza o racjonalności ich usunięcia. W wielu przypadkach zadrzewienia bowiem występują na gruntach innych niż klasyfikowane, jako zadrzewione (użytki rolne, grunty zabudowane lub zurbanizowane), stanowiąc istotny element zasobów przyrody i krajobrazu. Podlegają one generalnie ochronie w myśl art. 2 ust. 1 pkt 9 ustawy o ochronie przyrody polegającej na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu i odnawianiu. Ochrona zadrzewień jest jednym z generalnych celów ochrony przyrody (art. 2 ust. 2 pkt 5 in fine ustawy). O ile zadrzewienie nie jest objęte generalnym zakazem usuwania (np. w myśl aktu o utworzeniu obszarowej formy ochrony przyrody), zezwolenie w związku z zamiarem rolniczego wykorzystania gruntu musi być poprzedzone ustaleniem, iż wynika to np. z potrzeb racjonalnej gospodarki. Niezrozumiały jest zarzut skargi związany z ewentualnym usunięciem robinii (kwestia jej klasyfikacji jako chwastu). Usunięcie takich roślin nie było objęte wnioskiem skarżącej. W kwestii tej nie zajmował także stanowiska organ administracji w kwestionowanym orzeczeniu. Bez znaczenia dla wyniku rozpoznawanej sprawy jest więc kwestia ustaleń w tym przedmiocie w czasie oględzin (na co powołano się w odwołaniu). Natomiast trafny jest zarzut odnośnie posłużenia się przez organ odwoławczy dosłownie identyczną argumentacją, co w orzeczeniu organu I. instancji. W decyzji tej w praktyce przekopiowano określone sekwencje znajdujące się w uzasadnieniu organu I. instancji (str. 3 i 5 u dołu). Samo powtórzenie dwukrotnie identycznej sekwencji w decyzji organu odwoławczego uchybia ogólnie przyjętym zasadom poprawnego formułowania wypowiedzi. O ile organ odwoławczy podzielał w pełni pogląd organu I. instancji (przytoczony dosłownie, jednak bez wskazania iż jest to cytat) mógł dąć temu wyraz, odwołując się do wcześniej zamieszczonej w swoim uzasadnieniu wypowiedzi, nie zaś zamieszczać ją ponownie jako własne stanowisko. Uchybienie, co do zasad poprawnego formułowania wypowiedzi w urzeczeniu, narusza wymagania art. 8 K.p.a., nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w myśl art. 200 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wójt Gminy W., uwzględni wskazówki zawarte w treści uzasadnienia.