IV SA/Wa 138/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia (...) maja 2006 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia (...) maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia (...) lutego 2006 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie drogi publicznej do ul. (...) w rejonie O. Centrum Kultury w O.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdziło, iż: - nie trafny jest zarzut nie określenia we wniosku parametrów inwestycji w szczególności jej parametrów technicznych, gdyż dołączono do niego dwa egzemplarze koncepcji urbanistyczno-architektonicznej - wynikają z niej jasno wszystkie istotne parametry inwestycji, parametry te zostały również wskazane w analizie urbanistyczno-architektonicznej stanowiącej załącznik do decyzji a także wynikać będą ze stosownych regulacji odrębnych, - wnioskujący o ustalenie lokalizacji, pełnomocnik Miasta, był właściwie umocowany do podejmowania czynności w sprawie, nie było podstaw do wyłączenia się organu od załatwienia sprawy, - planowana inwestycja wykracza poza zakres przedsięwzięcia objętego decyzją - pozwoleniem na budowę (budowa drogi dojazdowej do obiektów), - poza oceną organu jest kwestia celowości budowy drogi, z przepisów szczególnych nie wynika aby konieczne było podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii gminnych (miejskich) jeszcze przed jej zrealizowaniem, - obowiązek uzgodnienia wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie dotyczy uzgodnień z prywatnym administratorem drogi, - w kwestionowanej decyzji zostały określone warunki dotyczące obsługi infrastruktury technicznej i komunikacyjnej oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w decyzji wskazano, iż Sygn. akt IV SA/Wa 138/07 inwestor musi przeanalizować możliwość wcześniejszego wykonania sieci infrastruktury technicznej. Od decyzji tej wniósł skargę p. R. T. podnosząc następujące zarzuty naruszenia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: - art. 2 pkt 5 poprzez mylne przyjęcie, iż planowana droga jest inwestycją celu publicznego, w związku z treścią ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 2086 ze zm.), pomimo, iż służy ona wyłącznie skomunikowaniu kilku działek prywatnych z drogą gminna (podczas gdy istnieje alternatywna możliwość skomunikowania tych działek, a w przypadku przedsięwzięcia, do którego miała być zrealizowana droga uchylono decyzję w przedmiocie warunków zabudowy), - art. 52 ust. 2 pkt 2 poprzez nie zawarcie wymaganych informacji we wniosku, - art. 53 ust. 3 pkt 2 poprzez nie uwzględnienie przy analizie stanu prawnego, iż dla terenu, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie celu publicznego, wydano prawomocne pozwolenie na budowę drogi dojazdowej do budynku O. Centrum Kultury; nie uwzględnienie tej okoliczności prowadzi do wydania decyzji z naruszeniem art. 65 ustawy, - art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, poprzez nie dokonanie uzgodnień z podmiotem, któremu przekazano obowiązki zarządcy dotychczasowej drogi dojazdowej (spółka cywilna "R."), - art. 54 pkt 2 lit c i d poprzez nie określenie w szczególności wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, prawa tych osób będą ograniczone w szczególności w wyniku przekształcenia drogi wewnętrznej w drogę publiczna (inny status mediów, inne wymagania formalne itp.). Zarzucono także naruszenie art. 10 i 106 K.p.a. poprzez nie zawarcie w decyzji informacji o dokonanych uzgodnieniach oraz wskazanych przepisów K.c, z uwagi na fakt, iż Prezydent Miasta ustalił warunki realizacji inwestycji na wniosek pełnomocnika, który działał z jego upoważnienia (czynność z samym sobą). Sygn. akt IV SA/Wa 138/07 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, chociaż szereg zarzutów skargi nie można uznać za zasadne. Trafnie zarzucono w skardze, iż wniosek inwestora, na podstawie którego dokonano rozstrzygnięcia, nie spełniał wymagań, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mogło mieć to znaczenie dla wyniku sprawy w kontekście wymagań określonych w tym punkcie w lit a i k np. odnośnie zapotrzebowania w energię (kwestia ewentualnego oświetlenia) czy sposobu odprowadzania wód, ewentualnie ścieków (o ile byłyby one zanieczyszczone). Brak opisu danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko (przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko nie było w tym przypadku wymagane) uniemożliwia uznanie, iż kwestie te były przedmiotem rozważań właściwego organu administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Odpowiednia analiza tych kwestii jest warunkiem właściwego rozstrzygnięcia m.in. w kwestiach obsługi w zakresie ochrony środowiska, potrzeb infrastruktury czy wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit b-d ustawy). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku analizy pełnego wniosku (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.) mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co potwierdza m.in. fakt wskazania w decyzji, iż kwestie potrzeb infrastrukturalnych muszą być rozważne przez inwestora (pkt 3 decyzji organu I instancji 4 wyróżnienie) pomimo, iż w świetle ustawy generalnie powinny zostać przesądzone na etapie wydawania zaskarżonej decyzji. Natomiast nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy podniesione w skardze uchybienie polegające na nie zawarciu we wniosku informacji o parametrach projektowanej zabudowy, co uchybiało wymaganiu art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, dane te zawarte były równocześnie w części graficznej,. Pomimo więc iż uchybiono Sygn. akt IV SA/Wa 138/07 wymogom formalnym, nie można uznać, iż na etapie orzekania nie były znane organowi. Nie trafne są pozostałe zarzuty skargi. W świetle regulacji normatywnych nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie uzasadnione jest twierdzenie, iż warunkiem uznania planowanej do realizacji przez gminę drogi, jako inwestycji celu publicznego, jest jej formalne zakwalifikowanie do kategorii dróg gminnych na zasadzie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zasada taka nie wynika z przepisów regulujących tą problematykę. W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż intencją inwestora, na etapie składania wniosku, była realizacja drogi publicznej (klasyfikacja KUD). Poza oceną orzekającego w sprawie organu odwoławczego, a w związku z tym także Sądu, pozostają kwestie racjonalności realizacji drogi, jako drogi publicznej (komunikacja kilku posesji, możliwość alternatywnego dojazdu itp.), czy też dopełnienie wymogu podjęcia uchwały na zasadzie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Kwestie te wykraczają poza granice sprawy administracyjnej i dotyczą oceny prawidłowości działania organów gminy w zakresie wykraczającym poza zagadnienie legalności. Jedynie kwestia legalności działania organów administracji podlega kontroli sądów administracyjnych co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269). Nie stanowi naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pominięcie kwestii wcześniejszego wydania pozwolenia na budowę dla analogicznego przedsięwzięcia. Pozwolenie takie stanowi jedynie uprawnienie dla jego adresata dla podjęcia określonych działań inwestycyjnych, jednak nie obliguje go do ich realizacji. Stąd wydanie pozwolenia nie zmienia statusu prawnego terenu. Wyłączne skutki formalne w kontekście procedur związanych z ustalaniem warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa art. 65 ustawy. W jego świetle m.in. po wydaniu pozwolenia na budowę wygasają decyzje o warunkach zabudowy wydane innym inwestorom niż uzyskujący pozwolenie. Nie wynika stąd wprost zakaz ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu po wydaniu pozwolenia na budowę, a zasady takiej nie można domniemywać. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek Sygn. akt IV SA/Wa 138/07 uzgodnienia dotyczy wyłącznie zarządców dróg, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W przypadku dróg gminnych może być nim gmina lub utworzona przez gminę jednostka organizacyjna (art. 19 ust. 2 pkt4, i art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie trafny jest więc zarzut nie dokonania uzgodnień z zarządzającą drogą wewnętrzną spółka. Trafnie podniesionym w skardze uchybieniem jest brak wskazania w kwestionowanej decyzji organu I. instancji, iż odstępuje się od uzgodnienia z zarządcą drogi gminnej (ul. (...)), z którą ma być skomunikowana planowana nowa ulica, z uwagi na fakt, iż zarządcą drogi jest organ orzekający w sprawie (wymaganie art. 107 §. 3 K.p.a.). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy i nie stanowi jednocześnie naruszenia art. 10 i 106 K.p.a. Nie trafne są wywody jakoby decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogła być wydana na wniosek pełnomocnika organu orzekającego w sprawie. Wobec braku możliwości wyłączenia się organu w tego rodzaju sprawie (gdy występuje on jednocześnie jako inwestor), co wynika z usunięcia z K.p.a. art. 24a, praktyka taka została dopuszczona przez prawodawcę (w innym przypadku realizacja tego rodzaju przedsięwzięć w ogóle nie byłaby możliwa). W tym świetle nie można uznać, iż praktyka taka jest niedopuszczalna (powołane w skardze przepisy K.c). W końcu nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia obowiązku zabezpieczenia interesu osób trzecich w kontekście nie uwzględnienia, iż realizacja drogi publicznej spowoduje zmianę sytuacji prawnej podmiotów dysponujących dotąd prawami do nieruchomości. Zmiana taka w przypadku realizacji inwestycji celu publicznego jest dopuszczalna (przy zachowaniu odpowiednich procedur w tym związanych z późniejszym wywłaszczaniem nieruchomości). Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta O. orzeknie uwzględniając zawarte w orzeczeniu wskazówki, mając przy tym na uwadze aktualny stan sprawy.