III SA/Kr 1403/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Kremer ( spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Joanna Parada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 23 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego kwotę 429, 89 zł. ( czterysta dwadzieścia dziewięć złotych i osiemdziesiąt dziewięć groszy ) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] decyzją nr [...] z dnia 23 października 2006r., po rozpatrzeniu odwołania T. K. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] o odmowie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Wydanie powyższych decyzji poprzedzone zostało następującymi ustaleniami faktycznymi i prawnymi: T. K. złożył w dniu [...] lutego 2005r.do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wniosek o pomoc finansową na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Wraz z wnioskiem złożył: plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, dokumenty dotyczące własności gospodarstwa, a także zaświadczenie z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...], z którego wynika, że od 1 marca 1999r. T. K. podlega z mocy ustawy ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie emerytalno-rentowym , wypadkowym, chorobowym. Wnioskodawca prowadzi pasiekę składająca się 90 rodzin pszczelich. Decyzją z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] organ I instancji odmówił przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Po rozpoznaniu odwołania T. K. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją nr [...] z dnia 5 kwietnia 2006r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR - na wniosek strony wyznaczył do prowadzenia sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] . Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006r. wydaną na podstawie art.104 Kpa, art. 5 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z późn.zm./ oraz § 6 ust.6 i § 16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 286, poz.2870/ odmówił T. K. przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu decyzji podano, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Definicje gospodarstwa rolnego i działki rolnej zawarte są natomiast w planie rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z tym planem, gospodarstwo rolne to gospodarstwo o powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych. Natomiast z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów wynika, że jest właścicielem nieruchomości o pow. 0,1 ha, w tym 0,00 ha użytków rolnych. Odwołanie od decyzji złożył T. K. podając, że nie zgadza się z decyzja organu I instancji i prosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu odwołania podał, że w żadnych aktach prawnych nie ma wymogu posiadania l ha użytków rolnych w przypadku uczestnictwa w działaniu wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W planie rozwoju obszarów wiejskich w pkt 9.4.6, które określaj ą kryteria dostępu do tej formy pomocy nie ma określonego wymogu l ha użytków rolnych. Również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. nie określa jednoznacznie wymogu posiadania l ha użytków rolnych, podobnie jak ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Nadto odwołujący się wskazał, że zgodnie z decyzją Komisji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającą wspólnotową typologię gospodarstw rolnych -pszczelarstwo zaklasyfikowane jest jako szczególny rodzaj gospodarki rolnej w grupie mieszanych gospodarstw rolnych pod nr kodu 8231. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania decyzją nr [...] z dnia 23 października 2006r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że argumenty jakimi posługuje się wnioskodawca związane są z różnym definiowaniem gospodarstwa rolnego oraz działalności rolniczej w różnych przepisach. Różne sposoby określania tych pojęć przez ustawodawcę wynikaj ą przede wszystkim z funkcji w jakiej widziano je w danych aktach prawnych. To powoduje, ze brak jest uniwersalnej definicji tak gospodarstwa rolnego jak i działalności rolniczej. Jedną z przyczyn różnicowania rozumienia w/w pojęć są programy wsparcia. W przypadku gospodarstwa niskotowarowego jednym z jego wyróżników jest powierzchnia. To głównie jej wielkością determinowane są zdolności produkcyjne /towarowość/ danego gospodarstwa. Organ podkreśla, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. W tym wypadku należy się odwołać do aktów wyższego /ogólniejszego/ rzędu. Zdaniem organu decydujące znaczenie ma ujęcie tych pojęć w planie. Zgodnie z pkt.9.2.2 planu zawierającym wspólne definicje, definicja gospodarstwa rolnego przedstawia się następująco, gospodarstwo rolne jest to gospodarstwo rolne o powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych. W związku z powyższym należy stwierdzić, że gospodarstwo o powierzchni 10 arów nie jest gospodarstwem rolniczym w rozumieniu Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem organu II instancji wskazana wyżej definicja nie pozwala na przychylenie się do argumentacji strony. Skargę na decyzję T. K. wnosząc o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1/Naruszenie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich..., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych..., a także obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich. 2/Nie uwzględnienie, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. warunkują wspieranie gospodarstw niskotowarowych określanych wielkością ekonomiczną, a nie wielkością użytków rolnych, prowadzone gospodarstwo jest o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW i nie więcej niż 4EJW. 3/Naruszenie aktów prawnych Unii Europejskiej, które nie określają jednoznacznie wymogu posiadania l ha użytków rolnych, a to rozporz.Rady WE 1257/1999 z zm., a także ustawy z dnia 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podtrzymano argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. W szczególności jeszcze raz wskazano na definicję gospodarstwa rolnego zawartą w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich, która wprowadza kryterium powierzchni określone na co najmniej l ha użytków rolnych. Nadto organ podkreśla, że stosownie do stanowiska zajętego przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi ze wsparcia dotyczącego gospodarstw niskotowarowych wyłączone są działy specjalne chyba, że taka działalność rolnicza prowadzona jest na powierzchni obejmującej minimum l ha użytków rolnych. Tym samym aktualną na gruncie PROW i gospodarstw niskotowarowych pozostaje definicja gospodarstwa rolnego zawarta w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003r.o kształtowaniu ustroju rolnego odsyłająca do Kodeksu cywilnego uzupełnionego warunkiem posiadania minimum 1 ha powierzchni. W związku z powyższym należy stwierdzić, że gospodarstwo o powierzchni 10 arów nie jest gospodarstwem rolnym w rozumieniu gospodarstw niskotowarowych. Nie zmienia tego fakt prowadzenia na jego terenie tak specyficznej działalności jaką jest pszczelarstwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny. Natomiast przedmiotem sporu jest ustalenie czy z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych mogą korzystać tylko te osoby fizyczne, które są właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych, czy też kryterium powierzchni nie ma prawnego znaczenia. Pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych jako szczególna forma wsparcia finansowego dla Nowych Państw Członkowskich wprowadzona została Traktatem Akcesyjnym dotyczącym warunków przystąpienia Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktach stanowiących podstawę Unii Europejskiej /Dz.U.UE.L.03.236.33/. Traktatem Akcesyjnym zmienione zostało Rozporządzenie Rady /WE/ nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z EFOGR, poprzez dodanie rozdziału IXa zatytułowanego Szczególne Środki dla Nowych Państw Członkowskich. W rozdziale tym art.33b dotyczy wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych w trakcie restrukturyzacji. Przepis art. 33b zawiera następującą definicję gospodarstwa niskotowarowego "Dla celów mniejszego artykułu pojęcie "gospodarstwa niskotowarowego" oznacza gospodarstwa, produkujące głównie na własne potrzeby ale również sprzedające część swojej produkcji". W Polsce zadania oraz właściwość jednostek organizacyjnych i organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej /Dz.U. Nr 229, poz.2273 z póżn.zm./ Przepis art. 2 ust. l ustawy określa zasady opracowania projektu planu rozwoju obszarów wiejskich przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z art.2ust.2 projekt planu zatwierdza Rada Ministrów. Natomiast po przyjęciu planu przez Komisję Europejską: Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki i tryb udzielania .. .pomocy finansowej na działania objęte planem...mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji planu i ustalenia dokonane z Komisją Europejską, a minister właściwy do spraw rozwoju wsi ogłasza plan w drodze obwieszczenia w Monitorze Polskim /art.3 ust.2 ustawy/. W oparciu o wskazaną delegację ustawową zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich /Dz.U. Nr 286, poz.2870 /. Przepis § 3 określa przesłanki jakie musi spełniać producent rolny będący osobą fizyczną, aby otrzymać płatność dla gospodarstwa niskotowarowego. Jedną z tych przesłanek jest prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie będącym gospodarstwem niskotowarowym o wielkości ekonomicznej co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW /ESU/ w rozumieniu decyzji 85/377/EWG z dnia 7 czerwca 1985r. ustanawiającą wspólnotową typologię gospodarstw rolnych. Powołane rozporządzenie nie zawiera innej definicji gospodarstwa rolnego, nie wprowadza kryterium wielkości powierzchni, ani nie odsyła do stosowania definicji gospodarstwa rolnego z innego aktu prawnego. Również ustawa z dnia 28 listopada 2003r.o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ... nie zawiera definicji gospodarstwa rolnego. Natomiast definicja gospodarstwa rolnego zawarta jest w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich /M.P. z 2004r. Nr 56, poz.958/. Mianowicie w rozdziale 9 zatytułowanym Opis Działań Planu w pkt 9.2.2 zatytułowanym Wspólne definicje znajdują się definicje: działalności rolniczej, producenta rolnego, gospodarstwa rolnego i działki rolnej. Zgodnie z zawartą definicją "gospodarstwo rolne" jest to gospodarstwo o powierzchni co najmniej l ha użytków rolnych . Natomiast pkt 9.4 planu dotyczącym działania 2 czyli wspieranie gospodarstw niskotowarowych brak jest definicji gospodarstwa rolnego, która posługiwała by się kryterium powierzchni użytków rolnych. Podczas gdy w innych częściach planu dotyczących innych działań znajdują się definicje gospodarstw rolnych posługujące się kryterium powierzchni. Zdaniem organu II instancji definicja gospodarstwa rolnego zamieszczona w definicjach wspólnych w pkt 9.2.2 ma również zastosowanie do gospodarstwa niskotowarowego, a zdaniem skarżącego definicja ta nie powinna być stosowana, albowiem nie została zamieszczona w pkt.9.4 dotyczącym wspierania gospodarstw niskotowarowych, czyli przedmiotem sporu stała się wykładnia Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Podczas gdy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem pierwszoplanowym wymagającym rozstrzygnięcia jest ustalenie charakteru prawnego Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich, a tym samym czy treść Planu może być podstawą prawną do rozstrzygnięć merytorycznych w formie decyzji administracyjnej, jednym słowem czy Plan może być źródłem prawa, a zagadnieniem drugoplanowym jest wykładnia Planu. Jak wskazano wyżej projekt Planu został zatwierdzony przez Radę Ministrów, następnie Plan został przyjęty przez Komisję Europejską i ogłoszony w drodze obwieszczenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Monitorze Polskim. Ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...wprowadzając w art.2 ust.2 wymóg zatwierdzenia projektu planu przez Radę Ministrów nie określiła formy prawnej w jakiej miało nastąpić zatwierdzenie projektu planu. Zważywszy jednak na brak w ustawie delegacji do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów, a także mając na uwadze przyjęty w ustawie sposób ogłoszenia planu należy przyjąć, że zatwierdzenie projektu planu ma formę uchwały Rady Ministrów. Natomiast problematyka źródeł prawa uregulowana jest w rozdziale III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Na podstawie tego rozdziału Konstytucji wyróżnia się: źródła prawa zewnętrznego i źródła prawa wewnętrznego. Źródeł prawa zewnętrznego dotyczy przepis art.87 Konstytucji, który stanowi ust. 1 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ust.2 Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei źródeł prawa wewnętrznego dotyczy art.93 Konstytucji. Zgodnie z art.93 ust. 1 Uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Ust.2 Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów. Ust.3 Uchwały i zarządzenia podlegają kontroli co do ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Zdaniem Sądu Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich , którego projekt zatwierdza Rada Ministrów w formie uchwały stanowi źródło prawa wewnętrznego. Tym samym nie można z treści samego planu wywodzić konieczności spełnienia określonych przesłanek i w oparciu o postanowienia planu rozstrzygać w formie decyzji administracyjnej. Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich nie jest bowiem źródłem prawa zewnętrznego. Adresatem Planu jest przede wszystkim Rada Ministrów , która wydając rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem / art.3 ust.2 pkt 1 ustawy/ powinna kierować się treścią planu, tak aby wydane rozporządzenia zapewniały prawidłową realizację planu. Dopiero rozporządzenie Rady Ministrów, które jest zewnętrznym źródłem prawa może stanowić podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydania decyzji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. Rozporządzenie to określając przesłanki uzyskania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych nie wprowadziło definicji gospodarstwa rolnego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych, natomiast wprowadziło definicję gospodarstwa opartą o wielkość ekonomiczną co najmniej 2 EJW /ESU/ i nie więcej niż 4 EJW/ESU/, zgodnie z postanowieniami planu. Nadto zarówno ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ...zawierająca delegacje ustawowa do wydania przedmiotowego rozporządzenia Rady Ministrów, jak i art.33b Rozporządzenia Rady /WE/ 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich .../wprowadzony Traktatem Akcesyjnym/ dotyczący wsparcia dla gospodarstw niskotowarowych nie zawierają definicji gospodarstwa rolnego niskotowarowego opartej o kryterium powierzchni użytków rolnych. W takim stanie prawnym przyjęcie przez organy administracyjne, że pomoc finansowa dla gospodarstw niskotowarowych dotyczy tylko tych gospodarstw rolnych, które spełniaj ą kryterium powierzchni co najmniej 1 ha użytków rolnych nie znajduje uzasadnienia, a jak wskazano wyżej takiego kryterium nie można wprost wywieźć z Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich i to nie z uwagi na dokonaną wykładnię Planu, ale z uwagi na charakter prawny Planu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 pkt 1a w zw. z art. 134, art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, albowiem stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono zgodnie z art.200 ustawy powołanej wyżej, na kwotę 429,89 zł składają się koszty wpisu sądowego 200zł oraz koszty dojazdu do Sądu w kwocie 229,89 zł według przedłożonego zestawienia kosztów. Sąd nie uwzględnił kosztów noclegu, albowiem na podstawie art.5 w zw. z art. 13 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym /Dz.U. nr 49, poz.445 zm. Dz.U. z 2004 nr 273, poz.2702/ strome służy prawo do zwrotu faktycznie poniesionych kosztów noclegu, jeżeli nie zostanie zwolniona przez sąd w dniu na który została wezwana. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.